Какова правовая основа антикоррупции в образовательной организации. Методы борьбы с коррупцией в образовательных учреждениях. Антикоррупционные меры в учреждениях образования
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://allbest.ru
Противодействие коррупции в сфере образования
Введение
коррупция образование взяточничество
Коррупция в сфере образования - беда общемировая, и, к сожалению, - явление не новое. Она существовала и раньше, правда, не в таких масштабах и не так открыто. В переводе с латинского термин "corruptio" означает "подкуп", поэтому чаще всего под коррупцией понимается "подкупаемость и продажность государственных должностных лиц" и общественно-политических деятелей. Международное право относит к субъектам коррупционных правонарушений лиц, занимающих общественные должности и оказывающие социальные услуги населению и в государственном, и в частном секторах - это должностные лица так называемой публичной службы (public service), куда включаются и работники сферы образования.
Цель данной работы - выявление основных видов и методов преодоления коррупции в условиях современной российской действительности.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
Раскрыть сущность преступлений, связанных с коррупционной
деятельностью в образовательной сфере и выявить причины и условия,
способствующие их совершению;
Сформулировать общее понятие коррупционных преступлений в сфере
образования.
Тема работы является в наше время очень актуальной. Ведь коррупция в последнее время носит массовый характер, затрагивает все сферы человеческой жизнедеятельности. Она настолько въелась в жизнь российскую, что не нуждается даже в синонимах. Коррупция превратилась в системную проблему. И этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ.
Уровень коррупции в нашей стране остается крайне высоким. Только в 2011 г., по официальной статистике, возбуждено десять с половиной тысяч уголовных дел в этой сфере. Но это только вершина айсберга. Дело в том, что коррупция стала не побочным явлением нашего российского общества, а основой основ существования власти и управленческого механизма, потому что основной ценностью для правящей элиты в современной России являются деньги.
Глава 1. Коррупция ее понятие, причины, виды, типы и форма
1.1 Понятие коррупции
Коррумпция (от лат. corrumpere -- растлевать, лат. corruptio -- подкуп, порча) -- термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность, что типично для мафиозных государств. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова.
Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его нанимателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.
Коррупции может быть подвержено любое должностное лицо, обладающее дискреционной властью -- властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором -- риск разоблачения и наказания. Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям, коррупция способна воспрепятствовать экономическому росту и развитию в интересах общества в целом.
В большинстве европейских стран коррупция уголовно наказуема.
1.2 Причины коррупции
Производство любых благ требует расхода определённых ресурсов, который компенсируется средствами, полученными от потребителей этих благ. Зарплата служащих относится к числу расходов, покрываемых в конечном итоге за счёт потребителя, однако их деятельность определяется волей начальства и работодателя. Это приводит к ситуации, когда потребитель получает необходимую услугу или товар от служащего, но не может напрямую повлиять на деятельность этого служащего. Частным случаем является общественное благо, которое оплачивается за счёт налогов и предоставляется государственными служащими. Несмотря на то, что работу чиновников фактически оплачивают граждане, их работодателем является государство, которое наделяет их правом принимать решения, затрагивающие конкурирующие интересы различных лиц, по закону.
В отсутствие у кого-либо дискреционной власти, коррупция была бы невозможна.
Однако персона или группа, обладающая верховной властью, не в состоянии самостоятельно обеспечивать реализацию политики, которую она определяет. Для этой цели она назначает администраторов, которых она наделяет требуемыми полномочиями, в распоряжение которых она передаёт необходимые ресурсы, для которых она устанавливает правила поведения и над которыми она осуществляет надзор. И здесь возникает следующая проблема:
Консервативность закона. На практике инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жёстких норм реалиям способно полностью остановить работу. Однако это означает, что в непредусмотренной законом, ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой.
Невозможность всеохватывающего контроля. Надзор требует затрат, но кроме того, чрезмерно жёсткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала и приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.
Таким образом, принцип управления сам по себе содержит потенциальную возможность для коррупции. Эта возможность перерастает в объективные условия, когда потенциальная рента преобладает над рисками.
Данная проблема многократно воспроизводится в бюрократическом аппарате, поскольку администраторы высшего уровня назначают своих подчинённых и т. д. Особенность систем с представительной демократией состоит в том, что высшие должности занимают политические элиты, получившие властные полномочия от народа и рискующие потерей власти на следующих выборах.
1.3 Виды коррупции
Обычно в литературе выделяют два вида коррупции, присущие абсолютно всем ее механизмам:
Верхушечная
Низовая.
Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену. Например, формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности на значительную часть принадлежащего государству имущества. Здесь коррупция начинается тогда, когда цели защиты интересов государства и общества подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Проблема очень простая, например госбюджет, он не прозрачен, и в зависимости от ситуации одни могут получить средства в начале года, а другие -- через два года после принятия бюджета. Если кому-то полагается какая-то поддержка отрасли, то, конечно, любой сотрудник министерства финансов, распределяющий эти суммы, -- есть фигура сверх важная. Это -- одна сторона дела. Вторая сторона связана с так называемой системой зачетов. Получить свой зачет по платежам в госбюджет, к примеру, от министерства обороны или еще от какого-либо министерства -- это вторая возможная система коррупционных услуг. Получить заказ на строительство того или другого предприятия, офиса и так далее -- это тоже достаточно важный момент.
Это три самые значимые услуги, которые можно получить от государственного чиновника.
Такими условиями сопровождаются многие акты на выдачу госкредитов, бюджетных средств, а также при распределении госзаказов. Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило изменить формы получения взяток наличностью и перейти к льготным кредитам, завышенным процентам по вкладам и другим формам благодарности. При этом уход незаконных доходов за границу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию.
Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.). Положение, при котором нижестоящие чиновники брали взятки, и часть полученных денег передавали вышестоящим чиновникам существовало только в первые 2 - 4 года развития рыночной экономики в России. Тогда была привычной схема, при которой доступ к вышестоящему чиновнику осуществлялся через нижестоящего чиновника. Это ограничивало возможности доступа к чиновникам высокого уровня со стороны конкурентов. Затем финансовые возможности олигархических группировок настолько увеличились, что им уже стали не нужны посредники для доступа к высшим должностным лицам.
При этом и размеры взяток настолько увеличились, что чиновникам высокого ранга стали совершенно не нужны те деньги, которые можно получить от низовой коррупции. В современной ситуации чиновники низкого уровня уже не интересуют олигархические группировки: они готовы сразу покупать чиновников любых уровней.
1.4 Типы коррупции
Первый тип. Коррупция в высших эшелонах власти в центре и на местах. Этот вид коррупции тесно связан с крупными хищениями, отмыванием денег, нажитых преступных путем организованной преступностью.
Второй тип. Мелкие поборы с населения, в том числе с мелких предпринимателей, автоводителей и т.д. Поскольку эти мелкие поборы носят массовый характер, они, надо полагать, складываются в многомиллионные суммы, активно способствуя отчуждению граждан от государства, и активно формируют их убежденность в том, что правильным путем ничего нельзя добиться в этой жизни.
Третий тип. Коррупция в правоохранительных органах, в первую очередь в органах внутренних дел, прокуратуре, суде, таможенной службе, исправительных учреждениях и других. В отличие от советских времен взяточничество поразило в настоящее время не только милицию, но и прокуратуру и суд. И последние теперь совсем не стесняются получать взятки, даже вымогать их, причем нередко посредниками здесь выступают адвокаты.
Четвертый тип. Коммерческий подкуп в коммерческих или иных организациях. Этот тип коррупции изучен очень плохо, и он всегда будет изучаться плохо, поскольку доступ в коммерческие организации для сбора необходимых материалов по понятным причинам весьма ограничен. О действительном состоянии этого вида преступления мы можем догадываться лишь по ряду косвенных признаков.
Пятый тип. Коррупция в шоубизнесе, подкуп участников и организаторов профессиональных и спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов. Здесь уровень латентности коррупции тоже очень велик: каждый год по соответствующей статье Уголовного кодекса РФ возбуждается лишь одно-два уголовных дела. Между тем подкуп участников названных соревнований и конкурсов имеет широкое распространение, впрочем, он и в советские годы встречался довольно часто в соревнованиях футболистов, штангистов, боксеров и т.д.
Здесь названы те сферы нашей жизни, в которых, коррупция особенно масштабна. Но есть еще и такие, в которых она также получила значительное распространение. Я имею в виду, например, средства массовой информации. По результатам исследований, которые были проведены во ВНИИ МВД РФ, видно, что некоторые газеты находятся буквально на содержании преступных сообществ. Коррупция разъедает нашу систему образования: и среднюю, и высшую школу. Подкуп учителей и преподавателей стал обычным явлением, при этом в средней школе, например, мздоимство чаще всего оправдывается тем, что учителя получают нищенскую зарплату. В государственных высших учебных заведениях незаконно взимается плата и за поступление туда, и за сдачу отдельных экзаменов. Различного рода подарки и подношения в образовательной системе стали обыденной практикой, с которой, по существу, никто не борется.
1.5 Формы коррупции
На основе перечисленных выше типов коррупции выделяют следующие формы коррупции:
Взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и услуг;
Протекционизм, проявляющийся в должностных продвижениях лиц по признакам родства, приятельских отношений или личной преданности;
Сращивание работников органов управления с преступными элементами и сокрытие преступлений отдельных лиц и обеспечение их безнаказанности;
Поддержка и лоббирование интересов теневой экономики в ответ на политическую поддержку или выдвижение на должности во властных структурах;
Инвестирование частных предприятий и организаций за счет государственного или местного бюджета;
Приватизация с незаконной передачей государственной собственности в частные руки, метко названная в народе «приватизацией»;
Предоставление льгот, секретной служебной информации заинтересованным лицам;
Предоставление права или возможностей заключать выгодные контракты;
содействие в заключении невыгодных для государства контрактов с иностранными фирмами и другие.
Глава 2. Коррупция в сфере образования
2.1 Коррупция в дошкольном и общем среднем образовании
По данным Фонда «Общественное мнение» большинство представителей взрослого населения России (71%) утверждает, что маленьким детям следует ходить в детский сад, даже если у родителей есть возможность их туда не отдавать. Чаще других так утверждают респонденты, чьи дети или внуки ходят в настоящее время в детский сад или ходили туда прежде (77%); реже других - жители Москвы (64%). Противоположное мнение о том, что если есть возможность выбора, ребенка в детский сад лучше не отдавать, у меньшинства респондентов - 14%. Среди москвичей таких много больше - 27%, а 15% респондентов затруднились с ответом на этот вопрос.
Такое отношение наших граждан к детским садам создаёт высокий спрос на получение в них дошкольного образования. Именно эти мотивы отдавать ребёнка в детский сад были наиболее типичными в ответах респондентов того же исследования Фонда «Общественное мнение»: «Чаще всего респонденты говорят о преимуществах "профессионального подхода" к детям: "с детьми там занимаются специалисты"; "там с детьми занимаются по грамотным методикам"; "в саду с детьми занимаются всесторонне"; "учатся они там"; "их хорошо готовят к школе" (41%). Второй достаточно распространенный аргумент состоит в том, что в детском саду ребенок получает навыки общения в коллективе и "учится выживать в обществе ": "дети учатся общению"; "круг общения шире"; "ребенок получает навыки социальной адаптации" и т. п. (29%)».
Но в нашей стране спрос на дошкольное образование не приводит к тому, что все семьи, желающие отдать своих детей в детские сады, могут это осуществить. В большинстве российских городов большие очереди на зачисление детей в детские сады, семьи в этих очередях могут находиться годами. Но проблемы зачисления детей в детские сады нередко решаются коррупционными способами. Взятки в этой сфере теперь не столь часто дают, потому что велик риск получить уголовное преследование. Как правило, руководители детских садов требуют с родителей тех или иных услуг для своих учреждений или лично для себя. Но эти услуги формально предоставляются родителями добровольно, они редко признаются, что их вынудили принять участие в ремонте здания и помещений детского сада, подарить ему какую-то бытовую технику или компьютер, сделать дорогой подарок руководителю детского сада. Причина редкости таких признаний в том, что родители опасаются исключения впоследствии своих детей из детских садов или создания им невыносимых условий существования со стороны воспитателей.
По некоторым оценкам в Москве коррупция в дошкольном образовании приобрела институционализированные формы: в городе существует несколько специальных фондов, в которые родители сдают деньги, формально - добровольно. Перечисления денег в эти фонды родителями производятся легально на основе закона о благотворительной деятельности, через банковские счета на цели оказания добровольной помощи детским дошкольным учреждениям. Обычная сумма такого перечисления составляет от 30 до 60 тысяч рублей. Эти фонды действуют легально, они объединены одним крупным фондом, создание которого было поддержано Департаментом образования Москвы.
Признаки коррупции в деятельности этих фондов можно усмотреть в том, что некоторая часть этих денег обналичивается и возможно используется на денежные выплаты работникам дошкольных учреждений. Кроме того, деньги этих фондов используются и для оплаты отдыха работников управлений системы образования города, а также - для оплаты деятельности персонала самих этих фондов. Формально юридических доказательств коррупции в деятельности таких фондов по российскому законодательству нет. Но в деятельности таких фондов есть признаки институциональной коррупции: родители не добровольно перечисляют в них деньги, а за зачисление в детские сады своих детей, причём родители не имеют никаких возможностей контроля расходования отданных ими в эти фонды денег. Такая деятельность этих фондов создаёт и поддерживает неравенство прав детей на получение дошкольного образования и делает его формально платным, что противоречит нормам части 2 статьи 43 Конституции РФ.
2.2 Коррупция в средних общеобразовательных школах
Коррупция в средних общеобразовательных школах имеет многообразные проявления. Нередко организация питания школьников имеет признаки коррупции. В соответствии с нормами Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года, директор каждой средней общеобразовательной школы должен объявить конкурс на организацию питания и подписать соответствующий контракт с победителем этого конкурса. Нередко такие конкурсы выигрывают организации, не имеющие возможности поставлять продукты и готовые блюда для питания школьников, потому что эти организации поддерживаются органами власти и предлагают самые низкие стоимости контрактов с ними. Затем такие организации заключают договоры на реальные поставки продуктов и готовых блюд для питания школьников с организациями, которые имеют возможности это делать. Но поскольку такие посредники оставляют себе и передают в виде откатов поддерживавшим их органам власти определённые суммы от стоимостей контрактов, питание школьников становится слишком дешёвым, некачественным. Это одна из причин участившихся случаев отравлений детей школьным питанием. В некоторых случаях выигравшие конкурсы посредники не могут вообще организовать питание школьников, конкурсы приходится проводить повторно.
В современных средних общеобразовательных школах принято заключать договоры на их охрану. Но на услуги охраны от сертифицированных охранных агентств у бюджетных средних школ почти никогда нет денег. Поэтому охранниками в таких школах нередко работают те, кто не смог устроиться на более престижную работу. И за устройство на такую работу охранникам нередко приходится платить взятки и директорам школ, и чиновникам органов образования, их курирующих.
Коррупционным в большинстве случаев является также ремонт зданий и помещений средних общеобразовательных школ, закупки мебели и оборудования для них. Все эти действия также как и школьное питание, осуществляются на конкурсной основе, а выигрывают конкурсы в большинстве случаев аналогичные посредники. Они заключают контракты, чаще всего, не с директорами школ, а с их кураторами в органах образования. Часть стоимости контракта такие посредники оставляют себе, часть передают чиновникам органов образования, а на оставшиеся финансовые средства нанятые этими посредниками организации делают ремонты зданий и помещений школ, осуществляются закупки мебели и оборудования для школ. В некоторых случаях родители школьников бывают вынуждены принимать личное или финансовое участие в ремонтах школ для сохранения хорошего отношения директоров и учителей к своим детям. Признаки коррупции в таких действиях можно усмотреть в том, что финансовые средства государственного и муниципальных бюджетов тратятся неэффективно, нередко нецелевым образом, на эти средства средние общеобразовательные школы получают услуги существенно более низкого качества и в более низких объёмах, чем могли бы при полном расходовании бюджетных средств по целевым назначениям. Кроме того, коррупционным является обогащение посредников на распределении бюджетных средств, которое не может быть коммерческой деятельностью, и повышение благосостояния государственных и муниципальных служащих образования от передаваемых им посредниками денег.
2.3 Коррупция в высшем образовании
Лицензирование и аккредитация высших учебных заведений имеют признаки коррупции. Сравнительно недавно тот государственный служащий органа образования, который подписывал лицензию на ведение образовательной деятельности, затем и контролировал эту деятельность соответствующего вуза. Такое положение способствовало низкому уровню контроля деятельности вузов, потому что проверяющие были заинтересованы в хороших результатах контрольных проверок. В настоящий период федеральное агентство Рособрнадзор разделило эти функции между разными инстанциями: одна выдаёт лицензии, а другая - контролирует деятельность.
Проблема коррупции в лицензировании и аккредитации вузов, тем не менее, полностью не решена, потому что проверяющие инстанции по своим инструкциям всегда могут лишить прав на ведение образовательной деятельности любой университет или вуз. Причина в том, что какие-то недостатки в их деятельности и подготовке выпускников проверяющие всегда могут найти. Но руководители университетов и вузов, как и их проверяющие, понимают, что студенты должны учиться, что закрытие того или иного высшего учебного заведения создаст существенные проблемы не только для них, но и для органов власти. Поэтому нередко при неудовлетворительных результатах проверок деятельности вузов их руководители неформально договариваются с проверяющими о том, чтобы результаты этих проверок стали удовлетворительными. И вряд ли такие договорённости не сопровождаются передачей проверяющим тем или иным образом нелегальных денежных средств. Но доказать факты таких взяток практически никогда не удаётся в силу полной конфиденциальности соответствующих действий обеих сторон.
2.4 Выгодность взяточничества для преподавателей и студентов
В современной российской высшей школе распространено обучение за взятки, которые даются студентами преподавателям за получение зачётов и экзаменов, за сдачу курсовых и дипломных работ. Такие взятки даются как в государственных, так и в негосударственных вузах, потому что в российских условиях они позволяют улучшить благосостояние, как преподавателей, так и студентов, решающих свои проблемы такими способами, имеющими возможности по окончании вузов получить выгодные должности в тех или иных организациях. И, тем не менее, такое повышение благосостояния происходит только в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а в долгосрочной перспективе взяточничество приводит к существенным отрицательным последствиям. Сравнение краткосрочных и долгосрочных последствий взяточничества в вузах приведено в Таблице 1.
Таблица 1. Экономические интересы участников образовательного процесса
|
Участник образовательного процесса |
Аргумент в пользу взяточничества в краткосрочном плане |
Контраргумент, исходя из анализа долгосрочной перспективы |
|
|
получение положительного решения в тех случаях, когда в некоррумпированной системе это невозможно |
намеренное затягивание принятия положительных решений с целью получения наибольшего количества взяток; некачественное образование; снижение уровня доверия к диплому и проблемы с трудоустройством |
||
|
Преподаватель |
получение дополнительной оплаты труда, дающей возможность работы в образовательной сфере |
снижение качества студентов и уровня комфортности на рабочем месте; снижение легального заработка (что связано с оттоком специалистов, не берущих взятки); снижение суммарного заработка в случае падения престижа учебного заведения |
|
|
Администрация и собственники учебных заведений |
увеличение выручки (снижается количество отчисленных студентов); снижение издержек (использование теневой формы оплаты труда позволяет экономить на легальной заработной плате) |
снижение качества специалистов; присвоение учебному заведению статуса высоко коррумпированного; падение рейтинга учебного заведения и снижение уровня доходов |
|
|
Государственные чиновники |
снисходительное отношение ко взятке является следствием распространенности данного явления в госсекторе |
проблемы невозможности реализации политики в области образования; недостаток квалифицированных специалистов; усиливается проблема асимметрии информации |
Анализ сравнительных данных Таблицы 1 приводит к выводу о том, что уровень взяточничества в вузах был бы существенно ниже, если бы студенты, преподаватели, руководители и собственники высших учебных заведений, а также государственные чиновники ориентировались в своей деятельности на долгосрочные стратегии развития образования и собственные долгосрочные жизненные стратегии, а также учитывали негативные последствия взяточничества в системе высшего образования для нашего общества в целом. Тем не менее, социальные институты системы высшего образования в нашей стране действуют так, что приоритетной для всех субъектов деятельности в этой системе является ориентация на максимизацию выгод в краткосрочных периодах. А это, в свою очередь, способствует поддержанию и росту уровня взяточничества в российских высших учебных заведениях.
2.5 Проблемы противодействия взяточничеству в вузах
В сложившихся в современной России условиях противодействие взяточничеству в вузах возможно, но будет эффективным при решении разнообразных и существенных проблем.
В Таблице 2 приводятся краткие описания возможностей противодействия взяточничеству на уровне вузов, особенности и ограничения их применения.
Таблица 2. Методы противодействия взяточничеству в вузах Психологические методы
|
Особенности и ограничения применения |
||
|
В ряде случаев информация бывает недостоверна или носит субъективный характер. Следует ориентироваться не только на рекомендации, указанные соискателем, но и на контакты с его бывшими руководителями, сослуживцами. |
||
|
Создание корпоративного кодекса, включающего правила корпоративной этики |
Само по себе наличие корпоративного кодекса не влияет на коррупцию, действует только в условиях сильной корпоративной культуры, накладывающей табу на взятки (может также включать обязанность сообщать о предложении взятки). Для того чтобы кодекс не оставался формальностью, необходимо контролировать выполнение этих правил. |
|
|
Провокации взяток |
Специально подготовленный сотрудник (под видом, например, студента заочной формы обучения) предлагает взятку. В случае согласия взяточника увольняют, уведомляя остальных, что подобные проверки будут проводиться постоянно. |
|
|
Осведомительство |
Использование услуг добровольных осведомителей. Создает негативный психологический климат. |
|
|
Создание телефона доверия |
Вывешивается объявление с предложением сообщить о случаях вымогательства взяток. Информация нуждается в дополнительной проверке, поскольку высок процент ложной информации. |
|
|
Сбор сведений в Интернет |
Студенты часто обмениваются данными о взятках на различных сайтах и форумах. Такие данные являются лишь поводом для дополнительной проверки, поскольку высока вероятность их ложности. |
|
|
Прослушка, видеозапись, контроль переписки |
Сложность в том, что данные меры незаконны. Однако, например, видеонаблюдение может быть обосновано соображениями безопасности. Создает негативный психологический климат. |
|
|
«Образцовое» наказание |
Увольнение одного провинившегося сотрудника, с целью напугать остальных. Действует недолго. Создает слишком много шума. |
|
|
Повышение уровня заработной платы |
При достаточно высоком уровне заработной платы риск ее потери перевешивает выгоды от взяток. |
|
|
Анализ уровня жизни |
Явное несоответствие уровня потребления получаемому заработку является сигналом. Однако он во многих случаях недостоверен. |
Регламентные методы
|
Особенности применения |
||
|
Прием экзаменов в присутствии контролера |
В качестве контролера может выступать специалист, разбирающийся в предмете, с хорошей репутацией, возможно, заведующий кафедрой. Неэффективно в качестве третьего лица назначать человека, с которым экзаменатор находится в неформальных отношениях. |
|
|
Разделение функций проведения занятий и приема экзаменов |
В условиях, когда одно лицо проводит занятия, а другое принимает экзамен, снижается время для изучения ситуации и предложения взятки. Однако требуется полная регламентация учебных курсов, проведение экзамена становится затруднительным по причине ссылок на «непрочитанные разделы». |
|
|
Возможность доступа к экзаменационным работам |
При обязательной письменной форме проведения экзамена возможна проверка результатов заведующим кафедрой. Однако могут иметь место всевозможные обоснования отсутствия или несоответствия письменной работы. |
|
|
Перемещение сотрудника между факультетами |
На распространение информации о том, что сотрудник берет взятки, требуется время. Эта мера снижает предложение взяток и не позволяет создать отлаженную структуру «подношений». |
|
|
Использование системы централизованного тестирования |
В данном случае механизм приема экзамена полностью автоматизирован. Требуется большая и грамотно составленная база тестов и наличие достаточного количества оборудованных терминальных классов. |
|
|
Дистанционное образование |
В данном случае отсутствует возможность установления неформальных отношений и передача взятки затруднена. |
В дополнение к данным Таблицы 2 можно отметить, что для противодействия взяточничеству в вузах их руководители и собственники могли бы использовать и услуги правоохранительных органов. Но при этом существенно повышаются издержки снижения уровня репутации вузов, доверия к ним со стороны общественности и потенциальных спонсоров. Поэтому нередко для руководителей и собственников вузов является наиболее выгодным увольнение «по собственному желанию» преподавателей, уличённых в получении взяток. В таких случаях, как правило, ущерб репутации вузов наносится минимальный.
Главная причина выгодности таких увольнений взяточников в том, что по нормам Уголовного кодекса РФ крайне трудно доказать сами факты получения преподавателями взяток. В соответствии с этими нормами субъектом уголовного преследования может быть лицо, выполняющее управленческие, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. А такие функции преподаватели выполняют крайне редко, например, при проведении вступительных или государственных экзаменов. Трудно доказуем в судах и состав преступления при получении взятки преподавателем, потому что необходимо обосновать связь между получением денег и принятием решений в интересах дающего взятку. Эта связь не может быть установлена, например, если преподаватели не обсуждают, за что они получили деньги, не прикасаются к ним или к их вместилищам, не допускают аудио - или видеозаписей фактов получения взяток. Факт дачи взятки недоказуем и в случаях использования посредников, действия которых могут быть юридически квалифицированы только как мошенничество, а также при формально легальном получении преподавателями денег за дополнительные занятия со студентами или за репетиторство.
В современных российских условиях администрации и собственники вузов, как правило, не заинтересованы в активной борьбе со взяточничеством. Значимой причиной такой незаинтересованности является представленная в Таблице 1 их выгода от использования преподавателями теневых форм оплаты труда, позволяющих экономить на их легальных заработных платах. Кроме того, в краткосрочном периоде расходы на борьбу с взятками в вузах повышаются в результате снижение выручки вследствие отчисления неуспевающих студентов. Поэтому на уровне вузов почти всегда оптимальным является «уровень борьбы с взятками, при котором связанные с этим расходы не будут превышать ущерб от взяток для данной организации». Именно поэтому уровень борьбы со взяточничеством в большинстве российских вузов очень низок, такая борьба практически отсутствует. Ведь в современных условиях большинство российских вузов ориентируется «на максимизацию доходов в краткосрочном периоде».
Но и законодательные действия органов государственной власти в современных условиях не могут существенно снизить уровень взяточничества в вузах. Во-первых, государственные чиновники, которые должны будут бороться со взяточничеством, сами являются коррумпированными и потому снисходительно относящимися к фактам взяточничества, как это показано в Таблице 1. Во-вторых, борьба со взяточничеством в вузах невозможна без помощи добровольных осведомителей, которыми должны быть студенты. Но, как показано в той же Таблице 1, большинство студентов, не заинтересовано в юридическом преследовании взяточников, потому что взятки выгодны студентам, иначе их бы не давали. Исключения составляют редкие случаи вымогательства преподавателями взяток в крупных размерах или постоянно в течение длительных периодов времени. Редкость таких случаев также определяет низкий уровень борьбы со взяточничеством в современных российских вузах.
Заключение
Статья 43 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на образование, устанавливая при этом обязательность основного среднего образования, его общедоступность и бесплатность в государственном или муниципальном образовательном учреждении, а также возможность на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Этой же статьёй устанавливается требование к родителям или лицам, их заменяющим, обеспечивать получение детьми основного среднего образования.
Конституция РФ не содержит ограничений на получение образования в негосударственных или частных учебных заведениях за определённую плату. И такая практика постепенно распространяется по всей стране: все желающие практически без отбора и конкурса могут за плату получить любое образование. В этих случаях вопросы дополнительных материальных затрат на образование определяются соответствующими договорными отношениями между образовательным учреждением и студентом или учащимся или одним из его родителей в случае его несовершеннолетия.
Проблемы, связанные с возможными коррупционными отношениями, нарушениями Конституции РФ и законодательства РФ, возникают, прежде всего, в ситуациях необходимости осуществления дополнительных материальных затрат в денежной или иной форме при обучении в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, в которых гарантирована бесплатность получения образования.
На мой взгляд, виноваты превышение и злоупотребление полномочиями высокопоставленных руководителей, купля-продажа занимаемых должностей, взятки за аккредитацию государственных высших учебных заведений и регистрацию, аттестацию и аккредитацию негосударственных вузов. Так, по свидетельству руководства некоторых частных университетов, быстрое и положительное решение о выдаче лицензии или аккредитации, обязательных для всех вузов страны, обязательно сопровождалось дачей взятки.
Одно из типичных правонарушений - продажа дипломов и аттестатов тем, кто на самом деле обучение не прошел. Такие случаи явно способствуют созданию негативного коррупционного имиджа всей системе образования.
Работая над рефератом
Уважаемые студенты, сотрудники академии, и все интересующиеся лица!
Предлагаем Вам ознакомиться со статьей, раскрывающей основные моменты противодействия коррупции в сфере образования.
Понятие «коррупция» раскрывается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым «коррупция» – это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение перечисленных в п. «а» деяний от имени или в интересах юридического лица.
Кроме того, в указанном Федеральном законе определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Основными принципами противодействия коррупции являются:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Правовую основу противодействия коррупции составляют:
1) федеральные нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов;
2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации: в частности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.);
3) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) муниципальные правовые акты.
1. Нормативные правовые акты федерального уровня
Среди основных нормативных правовых актов федерального уровня следует назвать:
– Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
– Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
– Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;
– Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 гг. и др.
Минобрнауки России в рамках своей компетенции приняло ряд приказов, направленных на предупреждение коррупции:
– приказ от 7 октября 2009 г. № 375 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской Федерации»;
– приказ от 29 июля 2009 г. № 275 «О порядке проведения проверок правовых актов, изданных федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными Министерству образования и науки Российской Федерации»;
– приказ от 29 марта 2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих» и др.
Говоря о механизмах противодействия коррупции, заложенных в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», следует отметить положения, конкретизирующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, более детально урегулированный правовой статус образовательных организаций, а также правовой статус педагогических работников, самих обучающихся и их родителей (законных представителей).
Родителям предоставлены возможности более активно участвовать в организации учебного процесса (что делает его более открытым и, соответственно, снижает коррупционные риски): выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, язык, языки образования, факультативные и элективные учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность; присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения; высказывать свое мнение относительно предлагаемых условий для организации обучения и воспитания детей (формы учета высказанного мнения при этом Федеральным законом не оговариваются). Закреплен базовый принцип, согласно которому родители (законные представители) обучающихся имеют преимущественное право на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами, органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают им помощь; при этом установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных федеральными законами, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся несут установленную в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и иных федеральных законах ответственность. Следует отметить, что на данный момент специальной ответственности родителей в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не предусмотрено; будут действовать общие нормы, в частности нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.25, устанавливающая ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), а также нормы Семейного кодекса (ст. 76), предусматривающие ответственность родителей за уклонение от выполнения обязанностей в виде лишения родительских прав.
В числе новелл, снижающих коррупционные риски, можно упомянуть, в частности, запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.
2. Международные нормативные правовые акты
Правовую основу противодействия коррупции составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Соответствующее положение закреплено в ст. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также следует из содержания п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, меры, принимаемые в Российской Федерации в связи с противодействием коррупции, должны соответствовать международным обязательствам.
Среди основных международных актов, направленных на противодействие коррупции, следует отметить Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Несмотря на то, что данные акты не закрепляют понятия «коррупции», они содержат перечень деяний, признаваемых коррупционными и подлежащих криминализации. Так, Конвенция ООН 2003 г. к числу таких деяний относит активный и пассивный подкуп национальных и международных государственных должностных лиц, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе; отмывание доходов от преступлений; сокрытие; воспрепятствование осуществлению правосудия.
Российская Федерация ратифицировала большинство положений Конвенции ООН 2003 г., в настоящее время практически все они нашли отражение в российском законодательстве. Исключение составляет норма, предусмотренная ст. 20 данной Конвенции, предусматривающая криминализацию незаконного обогащения в качестве уголовно наказуемого деяния. В соответствии с положениями ст. 20 «незаконное обогащение» – значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Отказ от ратификации ст. 20 объяснялся опасением, что имплементация данной нормы в российское законодательство нарушит закрепленный в ст. 49 Конституции Российской Федерации принцип презумпции невиновности. В то же время в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года незаконное обогащение называется косвенным признаком коррупции, являющимся основанием привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.
3. Законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют определяющую роль в реализации антикоррупционной политики, поэтому правовое регулирование деятельности по противодействию коррупции на региональном уровне имеет важное значение для повышения эффективности противодействия коррупции в государстве в целом.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции. В целом антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции.
В муниципальных образованиях ситуация с осуществлением специального правового регулирования вопросов противодействия коррупции в сфере образования примерно такая же, как и в субъектах Российской Федерации: упоминание специфики предупреждения коррупции в образовательной сфере является редким.
2. Ответственность за совершение коррупционных правонарушений
Рассматривая проблемы предупреждения коррупции и повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции нельзя не уделить внимание вопросам ответственности за совершение соответствующих правонарушений.
Как указано в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации:
1) уголовная ответственность (установлена Уголовным кодексом Российской Федерации): мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159), присвоение или растрата (ч. 3 ст. 160), злоупотребление полномочиями (ст. 201), получение взятки (ст. 290), злоупотребление полномочиями (ст. 285), нецелевое использование и хищение бюджетных средств (ст. 285.1), совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст. 288), превышение должностных полномочий (ст. 286) и др.
2) административная ответственность (установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях): мелкое хищение (ст. 7.27), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29), нарушение права на образование и и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30) и др.
3) гражданско-правовая ответственность: так, устанавливается запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (ст. 575 Гражданского кодекса РФ); в сделка может быть признана недействительной, если будет установлено, что она заключена вследствие коррупционного правонарушения, в этом случае будут применяться нормы ст. 168–170 Гражданского кодекса Российской Федерации (о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам; недействительности мнимых и притворных сделок).
4) дисциплинарная ответственность.
В частности, Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12). Несоблюдение ограничений и запретов, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов являются основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя (ст. 59.3).
Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12).
ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования
ПЛЮГИНА Инна Владимировна, и. о. ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье анализируются отдельные правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования. Акцент сделан на проблемах локального регулирования: анализируются вопросы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника; проблемы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений; выделены некоторые проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы локальных актов. Отдельное внимание уделено рейтинговой системе оценки эффективности деятельности педагогических работников, а также применяемым при ее использовании показателям. Сделан вывод о недостаточной эффективности механизмов внутреннего контроля. Выделены основные правовые средства предупреждения коррупции, предусмотренные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Определены наиболее распространенные организационные формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Ключевые слова: противодействие коррупции, образовательные услуги, образовательная организация, органы управлением образованием, оценка, качество, локальные акты образовательных организаций.
Anti-Corruption Legal Mechanisms in Education Sector
I. V. PLYUGINA, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article analyses the specific anti-corruption legal mechanisms in education sector. The author has emphasized the problems of local regulation: the issues of prevention and overcoming of conflict of interests of teaching staff; problems of the commissions for the settlement of disputes between participants of educational relations; some of the problems of implementation of anti-corruption expertise of local acts. Special attention was paid to the rating system of evaluating of teachers, as well as applied indicators. The author has made the conclusion about the lack of effectiveness of internal controls, has highlighted the main legal mesures of corruption prevention for the legislation of the constituent entities of the Russian Federation. As a result the most common organizational forms of interaction of bodies of state power of subjects of the Russian Federation with organizations engaged in educational activities were identified by the author.
Keywords: corruption, educational services, educational institution, bodies of control, education, evaluation, quality, local acts of educational institutions.
DOI: 10.12737/22730
Проблемы противодействия коррупции в сфере образования уже длительное время остаются в фо-
кусе активного внимания со стороны органов государственной власти, институтов гражданского общества,
общественных организаций. Необходимость их преодоления обусловливает консолидацию усилий государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также самих обучающихся и их законных представителей.
Повышение эффективности деятельности по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений в сфере образования требует не только применения общих правовых средств, предусмотренных, в частности, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», но и использования специального инструментария, позволяющего учесть специфику регулируемых общественных отношений. Нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» введена категория «конфликт интересов педагогического работника», регламентированы основы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, расширены возможности участия родителей (законных представителей) в организации учебного процесса, конкретизированы требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, установлен запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.
Несмотря на имеющийся положительный эффект от принимаемых в последние годы мер по предупреждению и противодействию коррупции, сфера образования остается одной из наиболее коррупциоген-ных. Имеются многочисленные трудности, препятствующие успешной реализации мероприятий по
противодействию коррупции, обусловленные, в частности, наличием взаимных корыстных интересов у обучающихся и представителей образовательных организаций и, как следствие, нежеланием изменять сложившуюся ситуацию; недостаточной эффективностью государственного и общественного контроля, а также механизмов самоконтроля; несовершенством имеющихся мер защиты лиц, заявивших о фактах коррупции, и др.
Коррупция в сфере образования до сих пор носит системный, скрытый характер, коррупционные связи складываются в течение длительного периода времени и охватывают значительное количество участников как внутри организации, осуществляющей образовательную деятельность, так и вне ее. В Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 г. констатируется, что по ключевым вопросам сферы образования сохраняется высокий уровень непрозрачности процесса подготовки и принятия решений.
При этом множество важных вопросов, затрагивающих права и обязанности участников образовательного процесса, в том числе отношений, характеризуемых повышенными коррупционными рисками, регламентируется посредством методов локального регулирования1.
1 Так, в соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися
Нельзя отрицать необходимость и целесообразность применения локальных актов в сфере образования, их ценность и незаменимость как регулятора соответствующего вида общественных отношений. Однако при отсутствии внешней правовой экспертизы вследствие недостаточной квалификации лиц, осуществляющих подготовку локальных актов, распространенном формальном подходе к их разработке появляется множество ошибок, пробелов, не-согласованностей в регулировании. Подобные пороки локальных актов могут существенно снижать эффективность регулирующего воздействия, одновременно повышая коррупционные риски.
В соответствии с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов рассматривается в числе основных мер, обеспечивающих профилактику коррупции (ст. 6). В первую очередь локальные акты организаций, осуществляющих образовательную деятельность, анализируются посредством внутренней экспертизы, при этом в основном она будет иметь выборочный, точечный характер. Требование проверки всех локальных актов на предмет коррупциогенности не устанавливается, что с учетом объемов локального регулирования вполне объяснимо. Вместе с тем представляется целесообразным предусмотреть случаи
и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся. Локальными актами регламентируются также правила внутреннего распорядка обучающихся, правила внутреннего трудового распорядка, порядок обучения по индивидуальному учебному плану, закрепляются дополнительные меры социальной поддержки, устанавливаются размеры и порядок материальной поддержки обучающихся, порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и др.
проведения обязательной предварительной антикоррупционной экспертизы локальных актов. Например, в этом имеется смысл при регулировании наиболее важных, основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности, в частности, правил приема обучающихся, порядка осуществления контроля успеваемости и аттестации, контроля посещаемости, порядка перевода, отчисления и восстановления обучающихся.
Обычно на локальном уровне предусматривается необходимость проведения процедуры инициирования антикоррупционной экспертизы со стороны работников, обучающихся, законных представителей обучающихся. Окончательное решение о необходимости проведения будет приниматься руководителем организации, осуществляющей образовательную деятельность. Тем самым повышается влияние субъективного фактора, поскольку, как правило, критерии принятия того или иного решения руководителем не оговариваются. Иногда в тексте локальных актов встречается оговорка, что решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается при наличии достаточных оснований предполагать присутствие в правовых актах или их проектах корруп-циогенных факторов, что в целом не изменяет ситуации, поскольку достаточность оснований - оценочная категория.
Для того чтобы была инициирована процедура антикоррупционной экспертизы, все субъекты - потенциальные инициаторы должны иметь доступ к актам локального регулирования. К сожалению, на практике даже сами работники иногда не знают о существовании некоторых локальных актов, что подтверждают результаты проверок образовательных организаций в некоторых субъектах РФ2. Выборочный анализ
2 Подробнее см.: Аналитические материалы по результатам оценки соответствия со-
официальных сайтов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, показал различную степень содержательной наполненности разделов о локальном регулировании, в то же время необходимость в информационной открытости актов, обусловливающих принятие управленческих решений в образовательном процессе, очевидна.
Выявление недостатков актов локального регулирования, в том числе на предмет содержания коррупцио-генных факторов, возможно также при осуществлении плановых и внеплановых проверок, осуществляемых органами власти. Однако такие проверки проводятся с определенным более или менее продолжительным интервалом времени и не обеспечивают постоянного контроля, хотя и являются более эффективными и объективными.
Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 133) предусмотрена обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В числе таких возможных мер называются: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
держания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. С. 1-2. URL: 36edu.ru/delo/polnom/ control/Documents/anoo14-15.doc.
Нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплены основы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника, тем самым категория «конфликт интересов» адаптирована применительно к сфере образования. Ситуация может быть признана содержащей конфликт интересов педагогического работника при одновременном наличии следующих условий: такая ситуация должна возникнуть вследствие осуществления педагогическим работником профессиональной деятельности; необходимо, чтобы имела место личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества; личная заинтересованность должна влиять или потенциально влиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей; должно иметь место противоречие между личной заинтересованностью педагогического работника и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует отметить, что на практике конфликт интересов может иметь место также в случаях, когда не имеется прямой личной заинтересованности в получении материальной выгоды или иного преимущества, как это имеет место, например, в ситуации принятия решений в пользу третьих лиц, которым оказывается протекция.
Статьей 45 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено создание комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (далее - комиссия), деятельность которых должна способствовать в том числе предупреждению и преодолению ситуаций, связанных с конфликтом интересов, минимизировать коррупционные риски. В соответствии с требованиями указанного Федерального закона порядок создания, организации работы, принятия решений ко-
миссией и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом. Как показал анализ локальных актов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, подход к регулированию порядка функционирования комиссий зачастую формальный и не обеспечивает эффективной и независимой работы комиссии. В частности, не уделяется должного внимания процедурам принятия решений, не оговаривается кворум для принятия решений (тем самым нарушаются паритетные начала деятельности комиссии), не реализуется принцип независимости на всех этапах работы комиссии. Ситуация усугубляется изначальной необходимостью использования субъективных оценок при рассмотрении соответствующих споров, например, при определении конкретной ситуации как содержащей конфликт интересов, при оценке факта материальной заинтересованности3. Отсутствие постоянного внутреннего мониторинга ситуаций, потенциально содержащих конфликт интересов, зачастую приводит лишь к номинальному функционированию комиссии. При этом следует подчеркнуть, что ее решения являются обязательными для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность.
Помимо деятельности комиссии в локальных актах предусматриваются следующие меры, направленные на предотвращение конфликта интересов педагогического работника:
расширение практики принятия коллегиальных решений по наиболее важным вопросам;
четкое и детальное распределение полномочий между работниками, в
3 Подробнее см.: ПлюгинаИ. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 128-136.
том числе между руководителем организации и его заместителями;
ограничение операций или сделок с организациями, с которыми руководитель образовательного учреждения и работники либо члены их семей имеют личные связи или финансовые интересы;
предоставление деклараций конфликтов интересов при приеме на определенные должности, а также систематически - работниками, замещающими определенные должности;
формирование системы сбора и анализа информации об индивидуальных достижениях обучающихся;
обеспечение прозрачности и подконтрольности реализации всех принимаемых решений и др.
Посредством локального правотворчества организации, осуществляющие образовательную деятельность, разрабатывают собственные организационно-правовые механизмы, обеспечивающие прозрачность и качество предоставления услуг, и тем самым снижают коррупционные риски.
В частности, следует обратить внимание на системы рейтинговых оценок обучающихся и педагогических работников, используемые некоторыми образовательными организациями. Так, при использовании комплекса разнородных показателей, отражающих педагогическую, научную деятельность работника, его участие в организационных мероприятиях и т. д., повышается прозрачность и объективность решений о применении мер поощрения, а также об их размере и форме. Одновременно ограничиваются дискретные полномочия руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность, минимизируется влияние субъективного фактора. Количество полученных педагогическими работниками баллов учитывается при их материальном и моральном поощрении, при конкурсном отборе на занятие должности, служит критерием принятия реше-
ния об определении срока действия трудового договора и др.
Однако эффективность рейтинговой системы напрямую зависит от качества проработки используемых показателей, а также порядка применения полученных результатов. Например, имеют место ситуации, когда индикаторами эффективной деятельности педагогического работника выступают показатели, не имеющие отношения к педагогической деятельности, в частности, «подготовка кабинета к новому учебному году» (индикатор «мытье окон, влажная уборка помещения»), «выполнение санитарно-гигиенического режима» (индикатор «отсутствие замечаний по соблюдению санэпид-режима в классе (прием пищи, проветривание, личная гигиена детей, внешний вид, спортивная форма, вторая обувь, динамическая пауза, санитарное состояние кабинета)»)4. Многочисленную критику вызывает практика учета положительных и неудовлетворительных оценок для оценки качества работы педагогического работника5. В результате использования соответствующего показателя складывается ситуация, когда педагогический работник ориентирован лишь на положительные оценки успеваемости обучающихся, а не на объективную оценку их уровня подготовленности и освоения образовательных программ.
Дополнительные сложности обусловлены переходом бюджетных организаций к так называемому «подушевому» финансированию. Стремясь принять наибольшее количество абитуриентов, организации, осуществляющие образовательную
4 См.: Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10. С. 73-85.
5 См., например: Ильина М. А., Копы-лова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/
conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.
деятельность, нередко снижают требования к качеству их подготовки, особенно высокие риски в случаях, когда непосредственно в тексте государственного задания закрепляется такой показатель качества государственных услуг, как «выполнение контрольных цифр приема обучающихся, установленных приказом учредителя». Более того, в процессе обучения образовательной организацией нередко проводится политика, направленная на избежание ситуаций отчисления обучающихся даже тогда, когда те не усваивают образовательную программу, поскольку это приведет к изменению показателя численности обучающихся (особенно если учитывается показатель «количество обучающихся, отчисленных в отчетном году по неуспеваемости»).
Следует признать, что снижение требований, произвольная адаптация учебных программ под низкий уровень обучающихся, завышение оценок и иные подобные отступления от правил организации учебного процесса способствуют сохранению контингента студентов и адаптации образовательных стандартов под их реальный уровень, однако при этом снижается уровень доверия к формальным институтам, размываются нормативные рамки, наблюдается отрицательное влияние на прозрачность процедур оценивания знаний6.
Заслуживает положительной оценки практика принятия локальных актов, регламентирующих основания, порядок премирования и де-премирования, размер выплат за выполнение определенных видов работ. Напомним, что согласно постановлению Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений
6 См.: Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010. С. 14.
и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами с учетом разрабатываемых в федеральном учреждении показателей и критериев оценки эффективности труда работников этих учреждений. Четкая, детальная регуляция механизма материального стимулирования работников ограничивает дискретные полномочия руководителя организации, снижает возможность злоупотреблений исходя из частных интересов, в том числе обусловленных субъективным отношением к конкретному работнику. В определенном смысле приведенная мера может быть рассмотрена в качестве средства защиты лиц, заявивших о фактах коррупции в организации.
Оценивая состояние правового регулирования вопросов предупреждения коррупции в образовательной сфере в субъектах РФ, можно сделать вывод о недостаточной реализации правотворческого потенциала на региональном уровне. В законодательных актах комплексного регулирования, основным предметом которых являются общие вопросы предупреждения и пресечения коррупции, упоминание образовательных организаций осуществляется в основном в следующих аспектах:
участие представителей научных и образовательных организаций в деятельности экспертных и совещательных органов по предупреждению коррупции;
решение задач антикоррупционного образования и пропаганды;
осуществление взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с образовательными организациями как мера профилактики коррупции.
Более конкретные меры по предупреждению коррупции в сфере образования закрепляются в региональных программах и планах по противодействию коррупции, а также в актах органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования. В основном это следующие мероприятия:
подготовка и издание учебных, методических пособий;
проведение научных исследований, опросов, анкетирования;
организация курсов повышения квалификации для работников образовательных организаций, государственных и муниципальных служащих по проблематике противодействия коррупции;
организация культурно-массовых мероприятий, выставок, конкурсов, рассчитанных на различную аудиторию;
введение в учебные планы определенных образовательных организаций (в частности, юридического профиля) специальных курсов, направленных на обучение навыкам предупреждения и противодействия коррупции;
преподавание тематики противодействия коррупции в рамках программ переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров;
меры, направленные на повышение прозрачности деятельности соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных им учреждений;
введение в трудовые договоры, заключаемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ с руководителями бюджетных и автономных учреждений, обязанностей, предусмотренных ст. 133 Федерального закона «О противодей-
ствии коррупции» (обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции);
участие представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в контрольных (надзорных) мероприятиях, в частности, при приеме абитуриентов в образовательные организации высшего профессионального образования, в проверках посещаемости в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
организация работы «телефона доверия», «горячей линии» и др.
К сожалению, комплексное применение указанных мер на региональном уровне осуществляется редко. Однако реализация выборочных мероприятий, зачастую единичного характера, не способна решить имеющихся системных проблем.
Следует обратить внимание, что в тексте нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования, полномочия по противодействию коррупции конкретизируются не часто. Как правило, закрепляется типовая формула - «противодействие коррупции в пределах своих полномочий», реже говорится об участии в реализации мер антикоррупционной политики или содействии осуществлению мероприятий по противодействию коррупции. Однако подобные формулировки не всегда позволяют конкретизировать предоставленные полномочия, разграничить их с полномочиями иных субъектов, осуществляющих деятельность по противодействию коррупции, что в определенных ситуациях может привести к размыванию ответственности.
Очевидна целесообразность более тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с организациями, осуществляющими образовательную
деятельность, причем такое взаимодействие должно приобретать конкретные организационные формы. Так, представляется положительным опыт привлечения образовательных организаций к реализации программных мероприятий, направленных на противодействие коррупции. Например, подведомственные образовательные организации названы соисполнителями программы по противодействию коррупции в Курганской области7.
Представляет интерес имеющийся опыт создания специальных органов и структур при участии представителей образовательных организаций и обучающихся, направленных на решение задач противодействия коррупции. В частности, в Ульяновской области предусмотрено создание постоянно действующей при Совете ректоров вузов Ульяновской области межвузовской комиссии по противодействию коррупции, а также создание и обеспечение деятельности в образовательных организациях высшего профессионального образования, расположенных на территории Ульяновской области, студенческих антикоррупционных комиссий. Кроме того, при Уполномоченном по противодействию коррупции в Ульяновской области создан Молодежный инициативный антикоррупционный центр, в муниципальных образованиях создаются молодежные антикоррупционные советы. Следует подчеркнуть, что функционирование таких органов будет успешным лишь в том случае, если уже имеется эффективный механизм реагирования на сообщения о фактах коррупции, предполагающий обязательность и объективность рассмотрения поступившей информации с последующим принятием соответствующих мер.
7 См. постановление правительства Курганской области от 14 октября 2013 г. № 486 «О государственной программе Курганской области "Противодействие коррупции в Курганской области" на 2014-2018 годы».
Представители научных и образовательных организаций могут входить в состав комиссий по координации работы по противодействию коррупции8. Примечательно, что в некоторых субъектах РФ участие представителей научных и образовательных организаций в составе комиссий предусмотрено на обязательной основе, в других - оговаривается возможность участия. В любом случае их привлечение является обоснованным и целесообразным.
В завершение следует еще раз подчеркнуть, что без осуществления эффективного внешнего контроля и надзора решить проблемы распространения коррупции в сфере образования практически невозможно. В связи с этим представляется обоснованным усиление, повышение эффективности контроля со стороны органов государственной власти. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрена передача полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности
динации работы по противодействию кор-
рупции в Калининградской области вхо-
дит помощник ректора федерального госу-
дарственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Калининградский государ-
ственный технический университет» по связям с государственными и общественными организациями (см. приложение № 2 к Указу губернатора Калининградской области от
14 октября 2015 г. № 139 «О мерах по реализации пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"»).
которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории. Кроме того, переданы полномочия по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти). Как отмечается специалистами, такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов РФ в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации9.
В целях упорядочения правоприменительной практики, гармонизации подходов к реализации предоставленных полномочий имеется необходимость в регламентировании соответствующих процедур на федеральном уровне. До принятия таких актов субъектам РФ предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование. На региональном уровне имеет место практика разработки административных регламентов, регулирующих порядок реализации переданных полномочий10.
9 Подробнее см.: Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баран-ков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Пу-тило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.
10 См., например, постановление губернатора Тюменской области от 15 января 2016 г. № 2 «Об утверждении административных регламентов исполнения Департаментом
Эффективно действующие контрольные и надзорные механизмы, несомненно, являются одним из наиболее действенных способов предупреждения коррупции на современном этапе. В частности, именно посредством реализации внешних контрольных мероприятий на современном этапе должны преодолеваться имеющиеся проблемы незаконных сборов денежных средств в образовательных организациях. Как отмечается в письме Минобрнауки России от 9 сентября 2015 г. № ВК-2227/08 «О недопущении незаконных сборов денежных средств», органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере образования, обязаны реагировать на сообщения граждан о незаконных сборах денежных средств с родителей (законных представителей) учащихся общеобразовательных организаций, проводить проверки по данным сообщениям и в рамках компетенции принимать исчерпывающие меры по пресечению и недопущению в дальнейшем незаконных действий.
В правовых актах субъектов РФ предусматриваются следующие типовые меры, непосредственно направленные на недопущение незаконных сборов в организациях, осуществляющих образовательную деятельность: функционирование «горячей линии», проведение разъяснительной и информационной работы, мониторинг мнения родителей (законных представителей) обучающихся, проведение проверок в соответствии с обращениями о фактах незаконных сборов, проведение мониторинга обеспеченности учебниками и учебными пособиями образовательных организаций, осуществление мониторинга комплекто-
образования и науки Тюменской области государственных функций по осуществлению лицензионного контроля, государственного контроля качества образования, государственного надзора в сфере образования».
вания дошкольных образовательных организаций, публичная отчетность и др.
В то же время в числе основных задач, стоящих перед органами государственной власти субъектов РФ, значатся не только принятие превентивных мер, но и недопущение нецелевого расходования уже собранных средств. В связи с этим представляется положительным опыт Республики Татарстан, в которой было предложено: дополнить официальные сайты образовательных организаций разделом «Внебюджетные денежные средства, поступившие в организацию»; на официальных сайтах раздела «Электронное образование в Республике Татарстан» систематически размещать информацию о движении (поступлении и расходовании с указанием целей и затрат) привлеченных образовательной (общеобразовательной) организацией внебюджетных денежных средств, суммах и назначении средств, выделяемых образовательной (общеобразовательной) организации из бюджетной системы Российской Федерации; обеспечить постановку на баланс общеобразовательных организаций материальных ценностей, приобретаемых за счет добровольных пожертвований физических и юридических лиц или переданных в качестве благотворительной и спонсорской помощи11.
Таким образом, существующие правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Одним из наиболее эффективных правовых средств предупреждения коррупции в сфере образования следует признать детальное регулирование процедур, применяемых в образовательной деятельности, исключающее необоснованное расширение дискретных полномочий и пределов усмо-
11 См. письмо Минобрнауки Республики Татарстан от 4 сентября 2014 г. № 17272/14 «О противодействии коррупции».
трения. От качества подготовки локальных актов, профессионализма лиц, осуществляющих их разработку, зависит увеличение или снижение коррупционных рисков в образовательной деятельности, равно как и создание условий для повышения или снижения качества об-
разования. Эффективная деятельность органов государственной власти субъектов РФ, охватывающая комплекс систематически проводимых контрольных и надзорных мероприятий, несомненно, будет способствовать предупреждению коррупции в сфере образования.
Библиографический список
Аналитические материалы по результатам оценки соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. URL: 36edu.ru/delo/polnom/control/Documents/anoo14-15.doc.
Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10.
Ильина М. А., Копылова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.
Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010.
Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Ан-дриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.
Плюгина И. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016.
Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта
МЕЛЬНИК Тимур Евгеньевич, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, Большая Черемушкинская ул., 34 E-mail: [email protected]
Статья посвящена проблемным вопросам государственно-частного и муниципально-частно-го партнерства в области физической культуры и спорта. Дальнейшее развитие данной формы взаимодействия государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов в области физической культуры и спорта сопряжено с решением ряда проблем. Часть из них связана с социальной составляющей. Развитие практики государственно-частного партнерства в области физической культуры и спорта должно диктоваться потребностью реализации целей и задач социальной политики публичных властей в данной области. Доступность государственных и муниципальных услуг, в том числе в области физической культуры и спорта, должна быть закреплена в качестве законодательного принципа государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Предлагается закрепить в законодательстве приоритеты государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в области физической культуры и спорта. Одним из них должно стать развитие массового спорта. Государственно-частное (муниципально-частное) партнерство может быть использовано для развития системы спортивных клубов по месту жительств. Для этого необходимо предусмотреть возможность заключения соглашений о таком партнерстве не только в отношении объектов спорта, но и в отношении государственных и муниципальных услуг в области физической культуры и спорта.
Уважаемые студенты, сотрудники филиала, и все интересующиеся лица!
Предлагаем Вам ознакомиться со статьей, раскрывающей основные моменты противодействия коррупции в сфере образования.
Понятие «коррупция» раскрывается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым «коррупция» - это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение перечисленных в п. «а» деяний от имени или в интересах юридического лица.
Кроме того, в указанном Федеральном законе определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Основными принципами противодействия коррупции являются:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Правовую основу противодействия коррупции составляют:
1) федеральные нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов;
2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации: в частности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.);
3) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) муниципальные правовые акты.
Среди основных нормативных правовых актов федерального уровня следует назвать:
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;
Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 гг. и др.
Говоря о механизмах противодействия коррупции, заложенных в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», следует отметить положения, конкретизирующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, более детально урегулированный правовой статус образовательных организаций, а также правовой статус педагогических работников, самих обучающихся и их родителей (законных представителей).
Родителям предоставлены возможности более активно участвовать в организации учебного процесса (что делает его более открытым и, соответственно, снижает коррупционные риски): выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, факультативные и элективные учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность; присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения; высказывать свое мнение относительно предлагаемых условий для организации обучения и воспитания детей (формы учета высказанного мнения при этом Федеральным законом не оговариваются). Закреплен базовый принцип, согласно которому родители (законные представители) обучающихся имеют преимущественное право на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами, органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают им помощь; при этом установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных федеральными законами, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся несут установленную в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и иных федеральных законах ответственность. Следует отметить, что на данный момент специальной ответственности родителей в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не предусмотрено; будут действовать общие нормы, в частности нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.25, устанавливающая ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), а также нормы Семейного кодекса (ст. 76), предусматривающие ответственность родителей за уклонение от выполнения обязанностей в виде лишения родительских прав.
2. Ответственность за совершение коррупционных правонарушений
Как указано в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации:
1) уголовная ответственность (установлена Уголовным кодексом Российской Федерации): мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159), присвоение или растрата (ч. 3 ст. 160), злоупотребление полномочиями (ст. 201), получение взятки (ст. 290), злоупотребление полномочиями (ст. 285), нецелевое использование и хищение бюджетных средств (ст. 285.1), совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст. 288), превышение должностных полномочий (ст. 286) и др.
2) административная ответственность (установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях): мелкое хищение (ст. 7.27), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29), нарушение права на образование и и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30) и др.
3) гражданско-правовая ответственность: так, устанавливается запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (ст. 575 Гражданского кодекса РФ); в сделка может быть признана недействительной, если будет установлено, что она заключена вследствие коррупционного правонарушения, в этом случае будут применяться нормы ст. 168-170 Гражданского кодекса Российской Федерации (о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам; недействительности мнимых и притворных сделок).
4) дисциплинарная ответственность.
3. Ответственность за «Получение взятки»
В п. 1 ст. 290 УК РФ “Получение взятки” говорится о получении должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Максимальное наказание за совершение деяния, предусмотренного п. 1 ст. 290 УК РФ, - лишение свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Если же взятка получена должностным лицом за незаконные действия (бездействие), то наказание может быть назначено от 3 до 7 лет лишения свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. В случае получения взятки лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления его ожидает наказание в виде лишения свободы на срок от 5 до 10 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Наличие отягчающих обстоятельств, например получение взятки группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; неоднократно; с вымогательством взятки; в крупном размере, превышающем 500 установленных законодательно минимальных размеров оплаты труда, влечет лишение свободы на срок от 7 до 12 лет с возможной конфискацией имущества.
4. Ответственность за «дачу взятки»
Существует два обстоятельство квалифицирующих данное преступление:
1) Дача взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий (бездействие) и неоднократно. Неоднократность будет усматриваться, если взяткодатель передает несколько раз взятку одному и тому же лицу, либо передает взятку нескольким должностным лица за совершение ими разных действий в свою пользу.
2) Дача взятки лицу за совершение им заведомо незаконных действий (бездействие). Это обстоятельство связано с повышенной ответственностью должностного лица, получившего взятку, за совершение преступных действий. В этом случае взяткодатель будет нести ответственность не только за дачу взятки, но и за подстрекательство должностного лица к совершению преступления. Так же необходимо доказать, что при передаче взятки должностному лицу, взяткодатель осознавал не только, что он дает взятку, но и что он дает взятку должностному лицу за совершение им незаконных действий.
Ст. 291 УК РФ предусматривает следующие виды уголовной ответственности за данное преступление:
Ч.1 ст.291 УК РФ - штраф в размере от пятнадцатикратной до тридцатикратной суммы взятки, либо лишение свободы на срок до двух лет со штрафом в размере десятикратной суммы взятки.
Ч.2 ст.291 УК РФ - штраф в размере от двадцатикратной до сорокакратной суммы взятки, либо лишение свободы на срок до трех лет со штрафом в размере пятидесятикратной суммы взятки.
Ч.3 ст.291 УК РФ - штраф в размере от тридцатикратной шестидесятикратной суммы взятки, либо лишение свободы на срок до восьми лет со штрафом в размере тридцатикратной суммы взятки.
Ч.4 ст.291 УК РФ - штраф в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо лишение свободы на срок от пяти до десяти лет со штрафом в размере шестидесятикратной суммы взятки.
Ч.5 ст.291 УК РФ - штраф в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки, либо лишение свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.
Посредничество во взяточничестве регулируется ст. 291.1 УК РФ, за которое предусмотрены иные виды ответственности.
Руководитель филиала №1 О.Ю. Окорокова
1В настоящее время особенно актуальным в России становится вопрос об антикоррупционном воспитании и образовании молодежи. В статье раскрывается понятие профилактики коррупции в России, дается анализ Конвенции ООН против коррупции и Национального плана противодействия коррупции в России в вопросе участия и информирования общества через средства публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах. Одной из основных профилактических мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению через просвещение, а также необходимость привлечения гражданского общества к противодействию коррупции. Исследование акцентирует внимание на том факте, что антикоррупционное образование находит свое отражение в основном только в профильных учебных программах, тем самым указывая на необходимость единой учебной программы для всех обучающихся независимо от специальности и направлении подготовки.
коррупция
антикоррупционное образование
профилактика коррупции
противодействие коррупции
1. Антикоррупционное воспитание и образование в высшей школе. Волосова Н.Ю., Журкина О.В., Педагогический журнал. - 2014. - № 6. - С. 54–63
2. Индекс восприятия коррупции [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog (дата обращения 3.09.15).
3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи 31 октября 2003 года // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 10.08.15)
4. О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы: Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 15. – Ст. 1729.
5. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (принят ГД ФС РФ 19.12.2008) // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 1729
6. Отчет о выполнении контракта по проведению опроса общественного мнения в рамках реализации муниципальной долгосрочной программы «Противодействие коррупции в г. Каменске-Шахтинском на 2011–2013 гг.» // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lib.znate.ru/docs/index-56318.html (дата обращения: 10.08.15)
7. Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_10/prm464-1.pdf
8. Шишкарёв С.Н., Правовой порядок Российской Федерации и законодательное обеспечение борьбы с коррупцией: монография. Издательство: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008 г.
В настоящее время наиболее негативным явлением, парализующим экономическую, политическую и социальные сферы общества, является коррупция, которая разрушает любое государство изнутри. Россия не является исключением. Так, согласно данным Международного движения Transparency International Россия заняла 136-е место в Индексе восприятия коррупции (ИВК) за 2014 г., поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном . Тем самым актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью антикоррупционного просвещения в целом и в частности антикоррупционного образования в высших образовательных учреждениях в России.
Результаты и обсуждение
Анализ данных с пугающей убедительностью показывает, что на сегодняшний день коррупцией поражены многие социальные институты, в том числе институты социализации подрастающего поколения. Молодые люди, вступающие во взрослую жизнь, с самого начала сталкиваются с проявлением коррупционной деятельности, привыкают с ее помощью решать свои проблемы и преодолевать препятствия, что в итоге приводит к тому, что это становится естественной частью социальной среды. Законом отбора в такой среде становится тот факт, что молодые люди при помощи коррупции легче достигают тактических успехов и принимают их за стратегические. В конечном итоге социальная группа, из которой будут пополняться политические, экономические, военные, культурные и иные элиты, становится ядром коррупционных действий, укореняя и умножая ее негативные последствия .
Заложенные действующим антикоррупционным законодательством установки государственной антикоррупционной политики ориентируют на осуществление обществом и государством предупредительных мер, направленных как против причин возникновения и роста коррупции, так и против способствующих этому условий. В этом смысле правовой порядок в данной сфере в целом имеет профилактическую направленность и ориентирован на искоренение причин коррупции, но не ее следствий .
Такой профилактический подход к преступности всегда расценивался как стратегически более эффективный в борьбе с ней, т.е. сам термин «профилактика» не является отказом от борьбы с коррупцией, но, наш взгляд, отражает более гибкие ее формы и методы. По содержанию профилактика есть не что иное, как совокупность мер предупреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения.
В Федеральном законе о противодействии коррупции представлены основные меры по ее профилактике:
1) формирование у граждан России негативного отношения к коррупции;
2) экспертиза законопроектов и нормативных правовых актов на наличие коррупционного элемента;
3) наличие высоких требований к гражданам, претендующим на государственную или муниципальную должности, в том числе строгая проверка сведений, предоставляемых указанными гражданами;
4) освобождение от должности и (или) увольнение, а также возможность применения иных мер юридической ответственности в отношении лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, не предоставившего или предоставившего заведомо ложные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе, а также имуществе супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Законом предусматривается развитие контроля, как общественного, так и парламентского, за соблюдением законодательства в сфере противодействия коррупции.
Среди профилактических мер противодействия коррупции особое место занимает, на наш взгляд, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению посредством антикоррупционного просвещения и образования граждан.
Конвенция ООН, ратифицированная Россией в 2006 г. против коррупции, предполагает участие общества в противодействии коррупции (ст. 13) . Каждое государство - участник Конвенции должно принимать меры для эффективного взаимодействия частного сектора: гражданского общества, неправительственных организаций, целью которых является непосредственно борьба с коррупцией.
В Конвенции прописано, что ее участники должны укреплять участие общественности в противодействии коррупции проведением различного рода мероприятий для населения, в том числе и информированием населения, которое могло бы способствовать созданию негативного отношения к коррупции. Также Конвенция призывает к осуществлению антикоррупционных образовательных программ как в школах, так и в университетах.
На сегодняшний день в России все чаще можно встретить общественные организации, занимающиеся просвещением антикоррупционного поведения как на федеральном, так и на региональном уровне. В начале 2014 г. Президент РФ утвердил Национальный план по противодействию коррупции на 2014-2015 гг. , в котором нашли свое отражение многочисленные мероприятия, в том числе и образовательные. Например, Министерство образования и науки РФ совместно с Министерством внутренних дел и Следственным комитетом должны обеспечить проведение ряда образовательных и просветительских мер по разъяснению тем взяточничества и ответственности за взяточничество в образовательных организациях высшего образования.
Национальный план обязывает Правительство РФ как орган исполнительной власти ежегодно проводить на базе ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» учебно-методические семинары для преподавателей, которые реализуют образовательные программы по антикоррупционной тематике. Также Правительство РФ должно обеспечить разработку и внедрение в образовательных организациях учебного цикла на тему «Противодействие коррупции» в структуре основной образовательной программы бакалавриата по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»; типовых дополнительных профессиональных программ по вопросам противодействия коррупции.
Несмотря на сдвиги относительно профилактики коррупции, антикоррупционному образованию уделяется мало внимания, государство в лице уполномоченных органов нацелено на ужесточение мер наказания, на выработку стратегий по искоренению преступного поведения в той сфере, где коррупция достигла неимоверных масштабов. Многие не считают необходимым заботиться о профилактике, которую необходимо проводить в первую очередь посредством образовательных программ. Образовательные анктикоррупционные программы в рамках среднего общего образования и средне-специального образования разрабатываются и реализуются учителями, в том числе проводятся внеурочные занятия, посвященные теме коррупции, но этого, безусловно, мало. Есть потребность в разработке единой программы, которая бы охватывала не только школы и средне-специальные учебные заведения, но и вузы.
Например, антикоррупционное образование в образовательных учреждениях высшего профессионального образования Российской Федерации в первую очередь реализуется по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». В Федеральном образовательном стандарте по направлению подготовки «Юриспруденция» предусматривается формирование навыков в антикоррупционной деятельности обучающихся. В частности, этим документом предусмотрено формирование компетенций в антикоррупционном поведении.
1. Профессиональные компетенции - выявлять, давать оценку коррупционного поведения и содействовать его пресечению (ПК-12); принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (ПК-14).
2. Общекультурная компетенция - иметь нетерпимое отношение к коррупционному поведению, уважительно относиться к праву и закону (ОК-6) .
Мы считаем, что должна быть единая антикоррупционная программа, которая нашла бы свое отражение в учебных планах вне зависимости от специальностей и профилей подготовки, так как антикоррупционное образование имеет целью формирование у обучающихся жесткого неприятия коррупционного поведения, повышения антикоррупционной грамотности независимо от того, какую профессию он получает.
Такого же мнения придерживаются Н.Ю. Волосова, О.В. Журкина, при этом они выделяют некоторые аспекты, которые должны быть учтены и раскрыты в антикоррупционной программе:
1) цели антикоррупционного образования и воспитания в вузе;
2) задачи антикоррупционного образования и воспитания в вузе;
3) средства и способы антикоррупционного образования и воспитания в вузе;
4) оценка эффективности средств и способов антикоррупционного образования и воспитания в вузе;
5) совершенствование и развитие средств и способов антикоррупционного образования и воспитания в вузе .
Выводы
Обобщая вышеизложенное, хотелось бы сделать вывод о том, что целью антикоррупционного образования является формирование антикоррупционного мировоззрения, прочных нравственных основ личности, гражданской позиции и устойчивых навыков антикоррупционного поведения.
Формирование негативного отношения у граждан к коррупционному поведению посредством антикоррупционного образования должно стать главным ресурсом анктикоррупционной политики государства, рассчитанной на длительную перспективу.
Рецензенты:
Куликов С.Б., д.ф.н., заведующий кафедрой философии и социальных наук, декан факультета общеуниверситетских дисциплин ФГБОУ ВПО «Томский государственный педагогический университет», г. Томск;
Сартакова Е.Е., д.п.н., профессор кафедры общей педагогики и психологии факультета общеуниверситетских дисциплин ФГБОУ ВПО «Томский государственный педагогический университет», г. Томск.
Библиографическая ссылка
Чойбсонова Ч.В. АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В ВУЗЕ КАК МЕРА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 5.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=22024 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
