Концепция «рациональной бюрократии» м. вебера

М. Вебер видел в процессе повсеместной, всеохватывающей рационализации судьбу не только европейской, но и мировой цивилизации. Продолжая логику своей концепции типов господства, в которой легальный тип господства основан исключительно на формальной рациональности, Вебер обратился к изучению общих принципов управления организациями.

Итогом его анализа стала теория рациональной бюрократии, которую можно назвать первым удачным опытом социологического анализа и обобщения управленческой теории и практики.

«Бюрократия» в прямом переводе с французского – власть стола (рабочего места чиновника). Наблюдая механизмы управления крупного промышленного производства, М. Вебер сосредоточился на исследовании «рационально-легальных», т. е. формально установленных характеристик процессов деятельности и выработке универсальных принципов управления.

«Идеальный тип» рациональной бюрократии, по Веберу, выглядит следующим образом.

Аппарат (штаб) управления состоит из отдельных чиновников, которые:

Лично свободны и подчиняются только служебному долгу;

Имеют устойчивую служебную иерархию (каждый подчиняется вышестоящему и несет ответственность как за свои действия, так и за действия своих подчиненных);

Имеют твердо определенную компетенцию, которая регламентируется системой предписаний;

Работают в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного выбора;

Вознаграждаются постоянным денежным содержанием (окладом);

Рассматривают свою службу как единственную или главную профессию;

Предвидят свою карьеру: повышение происходит или в соответствии со старшинством по службе или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;

Работают в полном отрыве от средств управления без присвоения служебных мест;

Подчиняются единой строгой служебной дисциплине и контролю;

Лояльны к своей организации.

Главное в этой схеме – идея достижения максимального упорядочивающего эффекта за счет предельной формализации и нормативного закрепления структуры и функций чиновников, а также четкой специализации персонала. Переход к специализированному труду делает его более продуктивным.

Идеальный бюрократ на своем рабочем месте – не человек, а скорее носитель определенных должностных обязанностей. Четкая регламентация делает поведение работников и всей организации предсказуемым.

М. Вебер утверждал, опираясь на свой основной сравнительно-исторический метод познания, что «полностью развитый бюрократический механизм выглядит в сравнении с иными (небюрократическими) организациями точно так же, как машинная индустрия в сравнении с немеханическими видами производства».

В то же время, предчувствуя последствия упрощенного, некритического использования своей модели в практике управления, он специально предостерегал от «укладывания» реальной действительности в «прокрустово ложе» этого понятия.

Однако если учесть, что фундаментальная работа Вебера «Хозяйство и общество», в которой наиболее последовательно была представлена его теория формальной рациональности в применении к экономике, вышла в 1921 г. (через год после смерти автора), повлиять на реальное развитие последующих событий он уже не мог.

Рационализм веберовской теории полностью соответствовал по духу господствовавшей в общественном сознании того времени концепции рационального «экономического человека». Эта концепция вытекает из уровня экономического и социального развития общества конца XIX – начала ХХ в. и характеризует роль и место человека-работника в крупном промышленном производстве как придатка машин и механизмов.

Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится, прежде всего, специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников… не было ни в одной стране, кроме современного Запада».

Важным моментом Масловский считает то, что Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления. Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию. Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.

Также в трудах Масловского приводятся принципы действия чиновников аппарата управления при легальном господстве.

Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное распространение бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. В «Хозяйстве и обществе» Вебер подчёркивает, что бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями, а собственно управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки.

Хотя рациональная бюрократия неизменно функционирует в соответствии с объективно установленными правовыми нормами, которые определяют пределы компетенции органов управления, внутри этих пределов перед чиновниками открывается некоторая свобода маневра. В конечном счете, высшим принципом, служащим ориентиром всей деятельности государственных чиновников, выступает идея интересов государства. По мнению Вебера, понятие интересов государства всегда является довольно-таки расплывчатым, что дает возможность руководствующимся этой абстрактной идеей чиновникам во многих случаях действовать по собственному усмотрению.

Взгляды и ценности, образующие «кодекс чести» чиновников, имеют и свою негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство их профессиональных качеств соседствовала с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым формам общественной деятельности, не санкционированным свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в частности в российской бюрократии начала века, которая презирала непрактичное упрямство, эгоизм и утопические мечты интеллигенции и органов самоуправления заодно с «пустословием» прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к властям. Определенные ценностные ориентации были свойственны чиновничеству именно как статусному слою. Типичным для чиновников было желание занять такую должность, которая давала бы жалование, соответствующее социальному престижу образованного человека, по возможности до конца жизни. Их высшим идеалом была надежная должность, с которой они не могли бы быть смещены, и на которой им было бы гарантировано предсказуемое продвижение по службе. В целом же чиновников отличает стремление утвердить свое право на должность и усилить закрытость статусной группы и свою экономическую безопасность. Как отмечает Вебер, для чиновников как статусного слоя нет ничего более чуждого, чем чувство солидарности с пролетариатом - и для них характерно скорее желание в еще большей степени отделить себя от пролетариата.

Ценности статусной группы, занимающей господствующее положение в обществе, могут оказывать существенное влияние на другие социальные слои. В этой связи следует отметить, что немецкий социолог весьма негативно оценивал воздействие бюрократических жизненных идеалов на общество в целом. В то же время нельзя утверждать, что его отношение к бюрократическим ценностям было однозначно отрицательным. Как отмечает М. Масловский, столкнувшись в конце Первой мировой войны с резкой критикой германской бюрократии, прежде всего со стороны социалистов, Вебер счел необходимым настаивать на незаменимости этических ценностей чиновничества для управления государством. Согласно Веберу, разрушение «кодекса чести» чиновников неминуемо привело бы к снижению эффективности государственного управления и распространению коррупции.

Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды и ценности бюрократии играли в сфере политики. Его оценка бюрократической ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели крайне негативные последствия.

В этой связи следует, прежде всего, рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между «чиновником» и «политиком» как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Чиновник должен действовать в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей. При этом он стремится к тому, чтобы в открытой борьбе завоевать сторонников своего политического курса. Действия политического лидера определяются его собственными внутренними убеждениями и теми ценностями, которые он отстаивает. Различия между чиновником и политиком в характере их деятельности обусловливают те качества, которые требуются для каждого из этих двух типов. Так, например, Вебер подчеркивает языковые различия между данными типами. Если чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, то политик должен сражаться с помощью слова. Навыки, необходимые в этом случае политику, можно приобрести, занимаясь адвокатской практикой, но никак не в ходе канцелярской работы. Типы «чиновника» и «политика» противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник, получивший приказание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее учреждение настаивает на исполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. По мнению Вебера, без такой «нравственной дисциплины и самоотверженности» чиновников аппарат государственного управления не мог бы нормально работать. Чиновник не несет личной ответственности за принятый политический курс. Что же касается политика, он должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи.

Только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению подобных качеств. Бюрократическая организация действует в строгом соответствии с формальными правилами, не допуская какого-либо индивидуального творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия их действий, коль скоро все соответствующие инструкции точно соблюдены. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германией управляли бюрократы, а не политики по призванию. По мнению немецкого социолога, государственные чиновники прекрасно справлялись с различными организационными проблемами, к решению которых они были подготовлены. Но те же самые чиновники были неспособны адекватно оценить чисто политические проблемы. Положение дел, когда важнейшие государственные посты занимали люди, не обладавшие качествами политика, Вебер считал совершенно неприемлемым. Он полагал также, что многие проблемы, с которыми столкнулось германское государство в начале ХХ века, были в значительной мере порождены политически безответственными действиями бюрократии. Например, вину за провалы немецкой внешней политики Вебер возлагал прежде всего на бюрократию.

Таким образом, с точки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Однако бюрократия, которая формально была подчинена политическому лидеру, тем не менее могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Индивидуальный чиновник прежде всего разделяет общий интерес всех функционеров в сохранении аппарата и продолжении его рационально организованного господства. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли это, что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей деятельности, поведении и мышлении?

На протяжении столетий в России господствовала авторитарно-политическая культура, составной частью которой является бюрократическое управление. Отсюда возникает вопрос: в какой мере можно говорить о проявлении бюрократизма как общей тенденции русской культуры? Смена социально-политического устройства не приводит к немедленному изменению ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях бюрократизма постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий след в индивидуальном и коллективном сознании общества.

Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для исследований. В советское время в основном разрабатывались общие проблемы социального управления и критиковались западные теории в этой области. Свою оценку бюрократии, которую никто из советских социологов не отваживался пересмотреть, давал еще В.И. Ленин, отмечая ее “всевластие”, но его оценка распространялась на дореволюционные времена, где господствовали капиталистические производственные отношения, которым и служила старая государственная машина подавления и угнетения. Но слом старой машины не привел к ликвидации бюрократии, она приобрела другие формы и совсем другие властные возможности. Его последователи, учитывая мощь и традиции бюрократии в России, находили определенную форму компромисса с нею. Они проводили отдельные декларативные компании, не задаваясь целью глубокого исследования. После 1985 года вопросы, связанные с технологией управления продолжали разрабатываться. Проблемы бюрократии затрагивались во многих работах перестроечного периода, начало которым было положено многочисленными публикациями в периодической печати. Позже многие из них легли в основу первых изданий по этой теме. Для них характерен определенный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория, в которых ярко выражалось стремление высказаться о назревших проблемах общества и твердая уверенность в возможности их быстрого решения. Научная разработка проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 г. В основном, это были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого. Появились научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня. Вышли в свет и работы, в которых утверждается, что на рубеже 20-30-х гг. Сталин осуществил государственный переворот и в дальнейшем своем развитии Советское государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на партийно-государственную бюрократию. Но можно ли говорить о живом творчестве масс, если практически, оно рано или поздно трансформируется в живое творчество отдельных людей, которое с течением времени превращается в живое бумаготворчество.

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

• а) форма существования и характер власти
• б) сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе
• в) часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной
• г) негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм,

социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов ее проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале нашего века немецкий социолог М Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к Достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществ-ления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

• а) регламентированность, т.е. функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению
• б) иерархичность, т.е. каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом
• в) отстраненность от владения средствами управления, т.е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству
• г) постоянство, т.е. должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки - с гарантированной пенсией
• д) опытность и безличность, т.е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П Блау, термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. государственные и частные организации Западной Европы и США.

Впоследствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. В конце 20-х - начале 30-х гг. нынешнего столетия эксперименты американца Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как ее достоинства, имеют и свои патологии, т.е. в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций - в рутинном существовании. Иерархичность власти - в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» - негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной ее достоинств.

При соотнесении достоинств и недостатков бюрократии необходимо учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократии характерно отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования - взятки и поборы с населения; безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией; систематическое обновление аппарата. Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве. В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в их подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимосвязей.

Теория рационализации у Вебера связанна с его трактовкой «социального действия», которая в свою очередь, ссылается на концепцию господства, являющейся основной политической социологии Вебера.

Бюрократия (от франц. - бюро, канцелярия, греч. - власть) - это одна из форм социальной организации общества. Термин «бюрократия» был введен в оборот французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 40-е годы XVIII столетия. Но значительное распространение в научной литературе ряда европейских стран это понятие получило в середине XIX века. Гурне специфику этого института определил следующим образом: «работа правительства оказалась в руках правителей по профессии».

Исторически появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур, исполнительных служащих связывается с формированием государства (М. Вебер). Становление государственности - это сложный, постепенный и многообразный процесс, обусловленный спецификой эпохи, особенностями субкультур. Причины, порождающие различные формы государственности и время их становления зависят от геоклиматического, цивилизационного, геополитического и иного многообразия земного сообщества.

Русская (российская), государственность (государство), например, берет свое начало в IX–XI вв. В XI столетии и в последующие периоды российской истории получает развитие система назначения на государственные должности. В структуры власти и управления назначались представители из аристократических слоев (княжие мужи, бояре, дети боярские, дворяне), а также люди зависимые (рабы - челядь, холопы), полусвободные (полурабы), наконец свободные люди «неродовитых» фамилий.

Анализируя историю политических институтов России О.В. Гаман-Голутвина отмечает, что «…формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. Благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства - служилого… Однако только в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений…». В связи с данным высказыванием подчеркнем, что бюрократия в качестве одного из институтов государства появляется в России, как и других сложных социальных системах, во время становления государственности. Древнерусские государственные институты, включая бюрократию, берут свои истоки в IX?XI вв. Начало же формирования слоя профессиональных чиновников можно обнаружить в XV?XVII вв. (дьяки). Бюрократии в «непосредственном смысле этого слова» в России не было в начале ХVIII века. В этот период российской истории она (бюрократия) видоизменяет форму патримониальных связей и отношений в политической системе общества. Действительно, только в первой половине ХIХ века чиновничество становится субъектом принятия важнейших государственных решений.

В истории Российского государства происходили изменения в структурах российской власти и социальных основаниях этой власти, но сохранялось критическое отношение к властным структурам, и особенно к чиновничеству, со стороны части «аристократии и народа». Наиболее последовательно (критическое отношение) к институтам государства проявилось в литературе второй половины XIX века, начала и конца ХХ - начала XXI веков.

Чиновничество, бюрократия, служащие выступали в прошлом, и выступают в настоящем в качестве объекта критического анализа, как люди далекие от народа и его реальных интересов. Такое негативное отношение к бюрократии представлено в современной зарубежной и российской социальной науке.

Вместе с тем в общественных науках термин «бюрократия», по мнению Ф.У. Риггса, используется, как правило, в двух основных значениях. В ХVIII в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало использоваться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не новый тип правления.

В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - властью и собственностью, которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии.

Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет «кратократией - власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество - кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…

Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия - это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления - выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе: специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации. Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой смысл термина «бюрократия» - как профессионального управления - включает в себя двойное значение. Во-первых, это соотношение политики и управления, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом поле. Во-вторых, - соотношение между рациональными методами управления и традиционными методами, которые не являлись специализированными.

Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором, в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного административного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления между различными типами профессионального управления более значимо то, что их отличает, а не то, что их объединяет.

Четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии; он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов, в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.

Так, составленная английским социологом М. Элброу и дополненная американским социологом Ф. Риггсом типология смысловых оттенков бюрократии рассматривается в виде таких значений: 1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы); 2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат); 3) организация со штабом служащих (любая организация - большая комплексная, современная, бюрократизированная); 4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам); 5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс); 6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность); 7) бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация); 8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами); 9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт); 10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц); 11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).

Наиболее универсальное теоретическое обобщение проблем бюрократии, взаимодействия государственных чиновников, политиков и общества представлены в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов, бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.

Согласно Веберу, политика? это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Но Вебер рассматривает господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого. Он подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, то есть для сферы управления, но и для всех членов общества.

Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», т. е. непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» - с орудиями деятельности.

Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства, а именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.

Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в традиционном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в зарубежной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью.

В ХХ веке, например, Дж. Эбербах, Р. Патнэм, Б. Рокман и др. (и сегодня, в начале ХХI вв.) пытаются теорию бюрократии М. Вебера воспроизвести не только в виде идеально-типической, но и идеалистической. Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов. Во-первых, веберовский анализ административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью.

Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию «патримониализм».

Вебер, исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует различные понятия - традиционализм, традиционалистский авторитет, геронтократия, ранняя патриархальность, патриархальная, патримониальная, харизматическая власти, султанизм и др. Первоначальные типы традиционного господства - это те формы господства, при которых отсутствует у господина личный «штаб управления». С появлением такого штаба всякое традиционное господство тяготеет к патримониализму. При этом в штабе управления отсутствуют в чистом виде: твердая компетенция по деловым признакам; постоянная рациональная иерархия; систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения; специальная подготовка (как правило); (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание. Одновременно в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства: патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности).

Господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть.

Для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы.

Чистые типы Вебер, как правило, объединял в пары. Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации. Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм - децентрализованной форме. Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».

Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной. Соответственно, например, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства.

Во-вторых, «не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веборовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ века. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выделено из идеально-типической модели. Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям. Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера».

Основные положения политических статей Вебера детально были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом. Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии.

Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии. Бюрократия определялась лишь как техническое средство, и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.

Вторая черта веберовской теории определялась тем, что бюрократии была присуща тенденция выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была способна оказывать влияние на цели и характер данного общества. Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление способность бюрократии стать самостоятельной силой. Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функцию постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.

Третий элемент веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества. Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна.

Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками, которые можно систематизировать следующим образом:

1) Разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;

2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой - координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;

3) Штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление? не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства;

4) Безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;

5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность;

6) Назначение должностных лиц, а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения.

Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций. Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора. Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем ХХ - начала ХХI вв., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения. Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.

Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности, С. Клегга или Р. Шпаковой, М. Масловского. «В анализе организаций, - считал Клегг, - внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давались в теории организации значительно более узкая интерпретация».

Оригинален, хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии. Жизнедеятельность общества, с точки зрения Вебера, обеспечиваются рациональной системой права, основанной на законе признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем. Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами, потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.

Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции, и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем.

К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократизма. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя».

Личные свободы, этот основополагающий признак демократического устройства, можно защитить и осуществить, как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя», т. е. на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей. «Демократия без вождя» есть не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма конкурентной борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ.

Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии? подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением. Политический лидер, вождь имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна. Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается, прежде всего, верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.

Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ - начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь. Эти выводы могут быть представлены следующими положениями:

1. Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры. Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления. В свою очередь представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы. В переходные, сложные и трудные времена, сочетание комплекса негативов - нетерпение масс, неспособность парламента и ошибки политических лидеров - могут смести ростки либеральной формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этой закономерности, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.

Право и легитимность есть необходимые элементы социальной жизни, обеспечивающие стабильность в обществе. Но они не всегда находятся в состоянии единства и гармонии, так как могут иметь различные источники и проявляться в разных сущностных характеристиках. Особенностью права является высокая степень произвольности от власти, поэтому оно имеет как бы «внешнюю» с точки зрения масс природу. Легитимность же соединяет в себе и требование масс, и оценку ими власти, добровольное согласие ей подчиняться, и доверие к возможным действиям властей и т. д. Легитимность в разные эпохи выступала, и сегодня выступает, в неодинаковых вариациях - религиозной, харизматической и т. д. Легитимность и право могут находиться в многообразных отношениях и связях? от легитимности самого либерального права до непримиримого конфликта между ними. Общая же тенденция проявляется в том, что легитимность нередко становится сильнее закона. Особенно такое положение характерно для кризисных ситуаций и переходных периодов эволюции любого общества.

Следует признать, что одна из проблем бюрократии состоит еще и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники. Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Однако отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанный на рыночной оценке их трудовой деятельности. По мнению ряда исследователей, если бы такая оценка имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора, являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать. Как следствие возникает своеобразный парадокс - самодостаточный рост бюрократии.

По определению Дж. Бьюкенена, бюрократия не является эффективной по следующим основаниям: прежде всего потому что бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям; она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными; борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.

Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и в то же время считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».

Бюрократия, как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества: силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины. Одни пытаются заменить бюрократию народовластием. Другие - внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы. Третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам и др.

Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в традиционном, доиндустриальном, обществе до современной ее формы «рациональной» бюрократии.

Но и тогда так называемая «патримониальная» бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, т. е. решений, абстрагирующих, формализирующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки «формального» закона. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.

Бюрократия это один из общественных, и прежде всего государственных институтов. Она реализует, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, представляет совокупность назначенных служащих аппарата управления; в-третьих - иерархическую систему управления, которая предполагает определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, принимает решения согласно существующим законам, инструкциям и осуществляет упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; наконец это - слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов.

Иными словами, люди, входящие в аппарат управления, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой - являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками - официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и всей системы властных отношений.

К чиновничьим структурам можно отнести в системе управления все, за исключением законодательных органов и судов, президента, правительства, губернаторов, мэров, представительных и правительственных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью. К структурам бюрократии относятся федеральные органы - министерства, департаменты, ведомства, комитеты, то есть все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями, общественными ресурсами. Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне. Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности. Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее возможностей. Эффективность функционирования исполнительной власти обеспечивается в том случае, если создана более или менее устойчивая, централизованная, т. е. иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения

Время научной деятельности М. Вебера - особый период в развитии научной мысли о сущности бюрократии в буржуазной системе власти. Но не ему, а И. Канту принадлежит первенство в обсуждении этой проблемы. В своей работе «Критика способности суждения» Кант провел классификацию политических институтов на примере Французской буржуазной революции: «Так, при недавно предпринятом преобразовании великого народа часто очень удачно пользовались словом «организация» для обозначения устройства ведомств, и даже всего государственного аппарата. В самом деле, каждое звено в таком целом должно, конечно, быть не только средством, но в то же время и целью, и, содействуя возможности целого, в свою очередь, должно быть определено идеей целого, в соответствии со своим местом и своей функцией» . Историческую границу между старым и новым обществом Вебер увидел в развитии организации, а именно в феномене «рациональной» бюрократии. Для этого, отмечает П. Блау, Вебер, как и Кант, использовал представление об организации . Вебер писал: «При всех формах господства факт существования штаба управления и его действий, постоянно направленных на осуществление порядка и принуждение к нему, является жизненно необходимым для сохранения повиновения. Это есть то, что обозначают термином “организация”» . Нельзя не привести созвучные этим идеям об организации выводы, к которым пришел Т. Парсонс: «организация на коллективном уровне управляет деятельностью единиц на ролевом уровне. Подобно этому эффективная деятельность коллективов более высокого уровня может быть обеспечена только тогда, когда интересы частных коллективов будут отнесены к уровню нормативной системы более общей, чем интересы одного частного случая или частного типа такого коллектива. Законный порядок, который поддерживается одним коллективом - государством, во многих отношениях... и является прототипом такого нормативного порядка» .

Следует отметить, что для Вебера имела научную значимость не просто организация, а «бюрократическая организация с ее требующим специального обучения профессиональным трудом, с ее разграничением компетенций, с ее уставами и с иерархически ступенчатыми отношениями подчинения. В союзе с мертвой машиной эта машина [бюрократическая организация] стремится изготовить оболочку той будущей личной зависимости, с которой люди вынуждены будут бессильно смириться, если с чисто технической точки зрения хорошее, а это значит - рациональное управление и обслуживание со стороны чиновников, будет для них последней и единственной ценностью, выносящей решения об управлении их делами» .

При историческом анализе развития систем управления Вебер увидел, что патримониальное чиновничество, начиная со второй половины XVIII и вплоть до начала XX в., рассматривается общественной мыслью как регрессивный и деструктивный элемент общества при модернизации государств на пути буржуазного развития. Битэм считает, что в основе этого замечания Вебера лежали два обстоятельства . Во-первых, он сопоставлял бюрократию не с каким-то абсолютным идеалом, как Гегель, а с формами управления, существовавшими в прошлом - с управлением неоплачиваемых должностных лиц или коллегиальных органов, аристократии или семейных кланов. Во-вторых, под эффективностью Вебер понимал не одну-единственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности...и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности» .

Подтверждая, что «чиновник», специализировавшийся в области управления, издавна известен различным культурам, Вебер сделал важный вывод о том, что «однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников, подчинения всего человеческого существования технически, коммерчески и, прежде всего, юридически образованным государственным чиновникам, которые являются носителями основных повседневных функций социальной жизни, не было ни в одной стране, кроме современного Запада» .

В то же время следует вспомнить вывод Э. Гидденса о том, что повсеместное распространение грамотности среди населения Западной Европы в XVIII-XIX вв. сыграло свою роль в возрастании значимости бюрократии: «грамотное население может мобилизоваться и быть мобилизованным в пространстве-времени посредством способов, совершенно отличных от тех, что соответствуют реалиям устных культур» . Кроме того, трактовки капитализма, данные Марксом и Вебером, отличаются тем, что последний считал главной характерной чертой современного общества и капитализма бюрократическую рационализацию, которая, в отличие от выводов К. Маркса, не может не продолжаться, какой бы ни была форма собственности на средства производства . Именно по этой причине Вебер классифицировал бюрократию «тем социальным образованием, которое разрушить сложнее всего» . Уточняя эту мысль, он отмечал: «Но бюрократия по сравнению с остальными историческими носителями современного рационального жизненного порядка отличается своей гораздо большей неминуемостью» . По Гидденсу, эта неминуемость связана с самой формой административной власти, порожденной концентрацией индивидуальных действий вследствие их детализации, конкретизации и координации . Интересно в связи с этим также отметить убежденность Вебера, в отличие от Маркса, о важности бюрократии и при социализме: «Потребность в постоянном, строгом, интенсивном и предсказуемом управлении такого рода, каким его создал капитализм - не только он, но, безусловно, и несомненно по преимуществу он (капитализм не смог бы существовать без него), - и то, что любой рациональный социализм должен был бы просто перенять, а потом существенно расширить его, обусловило судьбоносность бюрократии как ядра любого управления массами» .

В своей теории бюрократии М. Вебер важное место отводил обоснованию того положения, которое бюрократия должна занимать в социальной структуре буржуазного общества. Ясно, что заполнение пустоты между гегелевским образом государства, как атомарном множестве индивидов, и марксистской моделью государства, как непримиримом классовом противоречии, было теснейшим образом взаимосвязано со сменой научных представлений, а именно с мобилизацией форм немеханистического воображения. Не случайно, разрабатывая общую теорию типов господства, Вебер, не считая организацию экономики основой стратификации, вынужденно создает собственную модель социальной стратификации. Он выстраивает дихотомию: классы и статусные группы (сословия) . По мнению Вебера, каждое общество разделено на группы и страты с различным образом жизни и мировоззрением, подобно тому, как оно разделяется на классы.

Вебер выделил три основных компонента неравенства, характеризующих людей на разных уровнях общественной лестницы. Он считал их взаимосвязанными и все же, в существенных отношениях, независимыми. Первый компонент - имущественное неравенство. Однако Вебер понимал, что не все дело в богатстве. Он выявил второй компонент неравенства - группы людей в разной мере пользуются почетом и уважением и имеют неодинаковый престиж, именно поэтому он ввел понятие статусных групп. Помимо богатства и престижа, Вебер отметил третий фактор стратификации. Речь идет о власти, т.е. подразумевается способность человека или группы вести определенную политику даже вопреки возражениям со стороны других людей и групп . Подтверждая этот вывод Вебера о важности такого принципа интеграции, Б. Малиновский отмечал: «Власть - само существо социальной организации. А значит без власти не обходится ни один институт» .

Вебер начинает разрабатывать свою стратификацию с обоснования определенных понятий. Прежде всего, он вводит термин «социальная честь», которая обуславливает оценку власти «ради себя самой», правда, оговаривая, что не всякая власть приносит «социальную честь». Далее, способ, в соответствии с которым «социальная честь» распределяется между типичными группами общности, Вебер именует «социальным порядком», который в свою очередь обусловлен правовым и хозяйственным порядком. Вебер считал, что всякий правовой порядок, и не только «государственный», воздействует через свою форму непосредственно на распределение власти. Феноменами распределения власти внутри общности, по его мнению, являются «классы» и «сословия» (в литературе нем. Stande также переводят - «статусные группы»), к которым он добавил еще и «партии», как явление, появившееся во второй половине XIX в. Вебер считал, что «классы» укоренены в «хозяйственном порядке», сословия [статусные группы] - в «социальном порядке», следовательно, в сфере распределения «чести», и, исходя из этого, они влияют друг на друга и на правовой порядок и, в свою очередь, испытывают его влияние, а партии коренятся в сфере «власти» .

Чтобы раскрыть внутреннее содержание понятий «класс» и «сословие», Вебер вводит два новых понятия. Первое из них - «классовое положение» - это типичный шанс на: 1) обеспеченность благами; 2) внешнее положение в жизни; 3) внутреннюю судьбу, которая вытекает из меры и вида способности распоряжаться (или отсутствия таковой) благами или квалификацией труда и из способа использования этой способности в целях получения доходов в рамках данного хозяйственного типа . Не случайно Вебер утверждал, что «классовое положение...чиновника... в зависимости от его состояния может быть чрезвычайно разнообразным, не приводя к сословной дифференциации, так как образ жизни, обусловленный полученным образованием, одинаков в тех моментах, которые являются решающими для сословных отношений» .

Второе понятие - «сословное положение» - означает типично ожидаемую позитивную или негативную привилегированность в отношении социальной оценки, основанной на образе жизни, - и отсюда формальном способе получения образования, а именно: а) эмпирическом или б) рациональном обучении и наличии соответствующего образа жизни; в) престиже происхождения или профессии .

Всякий вид классовых положений, основывающийся, прежде всего, на власти собственности, приводит в наиболее последовательной форме к деятельности. Классы, появлявшиеся в истории цивилизации, у Вебера представлены, как отмечает А.И. Патрушев, тремя типами . Собственность и отсутствие собственности, по мысли Вебера, являются основными категориями всех классовых положений, иначе говоря, классовое положение означает «положение на рынке», поэтому само понятие «класс» расчленяется Вебером в соответствии с классовым положением на первый тип классов, где критерием выступает отношение к собственности. Такой тип характерен структуре античного и отчасти феодального общества, которое делится на имущие и неимущие классы. К первым относятся рабовладельцы, землевладельцы, хозяева рудников, источников энергии, ценных бумаг, кредиторы. Другой класс - античные пролетарии, должники, бедняки. Между ними Вебер располагает средние классы, живущие за счет собственного труда, к которым относится в том числе и чиновничество. Вебер прямо говорит о первом типе как тесном переплетении сословий и имущественных классов.

Второй тип классов определяется критерием отношения к экономической деятельности (когда классовое положение членов общества в первую очередь определяют шансы рыночного использования благ или способности к труду). Этот тип присущ рыночным отношениям и характерен в основном для капитализма, он определяется Вебером по критерию источника средств существования. Выделен класс предпринимателей (торговцы, промышленные и сельскохозяйственные предприниматели, финансисты, в особых случаях - лица свободных профессий и высокооплачиваемые мастера), которому противостоит класс высоко-, средне- и неквалифицированных рабочих. Между основными классами, Вебер как и Гегель, расположил «средние классы», считая, что «сословию» среди классов ближе всего класс, к которому он относил самостоятельных крестьян и ремесленников, а также не имеющую собственности интеллигенцию и «служащих», чиновничество (общественное и частное) .

Вебер утверждал, что классы - это не естественно сложившиеся общности, они представляют собой только возможные и реальные основания для общественного действия. А вот сословия [статусные группы], где социальное расчленение происходит преимущественно по сословному признаку, в противоположность классам, по его мнению, являются, наоборот, естественно сложившимися общностями, хотя часто и аморфного вида . Более того, всякое устойчивое присвоение шансов, в особенности шансов на господство, склонно приводить к формированию сословий . Это можно подтвердить на примере, который привел М.П. Бицилли: «В итальянских коммунах XIII в. в источниках «народ» противопоставляется «магнатам» или «рыцарям», т.е. конным воинам, получающим посвящение в рыцари, хотя бы они, - как это сплошь да рядом бывало в коммунах, - продолжали заниматься торговлей, банковскими операциями или даже ремеслами и, стало быть, не выходили из своего класса, хотя вступали в особое сословие» .

Вебер рассматривал процесс возникновения сословий [статусных групп] в виде двух возможных вариантов. Первый означал специфический сословный образ жизни, в особенности при определенной профессии (сословия, связанные с образом жизни или профессией). Второй вариант включал два начала: либо посредством наследственной харизмы (сословия по рождению), либо при сословном присвоении политических и иерократических прав на господство в качестве монополии (политические или иерократические сословия) . Очень важно подчеркнуть, что Вебер считал, что всякий типичный (причинный) компонент судьбы человека, принадлежащего определенному сословию, в отличие от класса, прежде всего обусловлен - позитивной или негативной - социальной оценкой «чести». По Веберу, содержание сословной чести выражается в требовании специфического образа жизни, что и формируют сословия . А поскольку существует не просто индивидуальное и социально иррелевантное [от англ, irrelevant - не относящийся к делу] подражание чужому образу жизни, но и согласованное общественное действие соответствующего характера, постольку происходит развитие сословий [статусных групп]. Возникновение правовых позитивных и негативных привилегий легко осуществимо, так как сословное расчленение является фактически «органично присущим» социальному порядку, и вследствие этого достигается стабилизация распределения экономической власти и стабильность вообще . Но, как и Маркс, Вебер считал, что возможность «сословного» образа жизни обусловлена экономически . При этом в практическом отношении сословное членение всегда совпадает с монополизацией идеальных и материальных благ или шансов. Об общих экономических условиях господства «сословного» расчленения можно сказать, что ему благоприятствует определенная (относительная) стабильность основ производства и распределения благ, в то время как всякие технико-экономические потрясения и преобразования грозят ему и выдвигают на первый план «классовое положение».

Историческому периоду, предшествовавшему западному капитализму, в государствах на территории Европы соответствовали статусные группы, к классам отношения не имеющие: «В противоположность чисто экономически детерминированной «классовой ситуации» мы понимаем под «статусной ситуацией» любой типичный компонент жизненной судьбы людей, который детерминирован специфическим, позитивным или негативным, социальным оцениванием почести» . Иначе говоря, Вебер утверждал, что классы формируются рынком экономическим путем, а рабство, крепостничество и виды внеэкономического принуждения образуют статусы, но не классы: «статусная почесть, и это нормальное положение дел, находится в четкой оппозиции всему, что связано с собственностью» . Уточняя это положение, ученый подчеркивал, что «любое общество, где страты занимают важное место, в огромной степени контролируется конвенциальными (условными) правилами поведения. Они создаются экономически иррациональными условиями потребления и препятствуют развитию свободного рынка благодаря монополистическому присвоению и ограничению свободного перемещения экономических способностей индивидов» . Вебер подчеркивал, что термином «социальный статус» обозначаются реальные притязания на позитивные или негативные привилегии в отношении социального престижа, основывающиеся на одном или большем количестве следующих критериев: а) образ жизни;

• б) формальное образование, заключающееся в практическом или теоретическом обучении и усвоении соответствующего образа жизни;
• в) престиж рождения или профессии . Классификация людей по таким группам основана скорее на структуре (модели) их потребления, а не определяется их местом в рыночных отношениях или процессе производства. Л. фон Мизес разделял этот подход: «Индивидуум, в первую очередь, принадлежит не определенной нации, а скорее определенному сословию и только в качестве такового входит в состав нации. Со своим соотечественником, принадлежащим к другому сословию, он не чувствует никакой общности. Он ощущает только пропасть, разделяющую обоих. Отличия проявлялись и в языке, и в одежде. Например, европейские аристократы разговаривали преимущественно по-французски, третье сословие пользовалось местными диалектами, а низшие слои городского населения и крестьяне сохраняли местные наречия, жаргоны, арго, непонятные образованным людям. Различия наблюдались и в манере одеваться. Можно было безошибочно определить принадлежность любого человека к определенному сословию» . Т. Парсонс, подтверждая научность веберовской стратификации, также отмечал, что важными классификационными критериями являются классы по статусам или категории по статусам . Но он глубже подошел к осмыслению значения статусной группы, утверждая, что заинтересованность в признании той или иной социальной группы удовлетворяется как прямо, так и более или менее косвенными символами статуса, имеющими твердую связь с институционально одобренными достижениями, при этом люди этой социальной группы пользуются символами признания независимо от личных достижений . Еще более подробно Парсонс развивает свои заключения следующим рассуждением: «авторитет и должность превращаются во вторичные символические критерии статуса в силу того, что они традиционно ассоциируются с достижениями. Но раз они достигли такого значения в качестве критерия, то тот, кто занимает данную должность, может пользоваться ее престижем независимо от того, есть у него действительные достижения или их нет» .

Вебер также полагал, что каждая социальная группа характеризуется склонностью к идеям определенного направления, соответствующим ее образу жизни: крестьянам свойственно поклонение магии и природе; рабочие, занятые на производстве в закрытом помещении, характеризуются сильными сектантскими устремлениями; христианское благочестие представляло собой типичный феномен городской буржуазной культуры; военная аристократия, как и другие политически доминирующие группы, обладала специфическим чувством чести, которое несовместимо с идеализацией смирения . Но вывод Вебера о существовании сословий [статусных групп] с точки зрения ряда ученых представляется спорным. В частности, П. Бурдье, возражая, писал: «“Статусные группы” всего лишь придают стратегиям отличия [выставлять напоказ свою значимость] институциональную, порой даже закодированную форму, строго контролируя обе операции фундаментальной социальной логики - объединение и разделение, благодаря которым может возрастать или сокращаться узость, а тем самым и символическая ценность группы. “Статусные группы”, основанные на том или ином “стиле жизни” или “стилизации жизни”, представляют собой вопреки Максу Веберу, не какой-то род групп, отличный от классов, но господствующие классы, отрицающие себя, - если угодно сублимированные и тем самым легитимированные» . Принимая во внимание позицию Бурдье, нельзя забывать, что в веберовской теории имеется множество измерений, большая часть которых, скорее, лишь заявлена, чем тщательно разработана. Учитывая, что бюрократия не является экономическим классом, но одним из признаков политических институтов и многократно встречается в различные исторические периоды, ученый пришел к выводу о том, что бюрократия является сословием (статусной группой): «также и “профессиональное сословие” является “сословием”, так как оно успешно претендует на социальную “честь” обычно лишь в силу обусловленного профессией “образа жизни”» . Действительно, штаб управления, представляющий во внешнем проявлении профессиональное предприятие политического господства, как и всякое другое предприятие, прикован к правителю, конечно, не одним лишь представлением о легитимности. Его подчинение связано двумя средствами, апеллирующими к личному интересу: материальным вознаграждением и социальным почетом.

Как отметил Р. Бендикс, ценность исследования Вебера заключается в анализе множества различных значений «рационализации» в различных сферах человеческой деятельности . По Веберу, бюрократия, как феномен рационализации социального развития человечества, в отличие от современного западного капитализма, не является особенностью только государств Западной Европы . Безусловно, бюрократия, которую увидел и анализировал немецкий ученый, росла в рамках развития финансового порядка (по его выражению, «точной калькуляции как основы всех последующих операций») в европейских государствах, хотя установить однозначную причинную связь нельзя, поскольку следует учитывать целый ряд дополнительных факторов: рационализацию юридической деятельности на основе римского права, возрастающую централизацию политической власти и территорий, связанную с все возрастающими ресурсами средств связи и концентрацией предприятий, усиление проникновения государства в самые разные области человеческой деятельности и, наконец, развитие технической рационализации.

Вебер настаивал на том, что одно и то же историческое явление может быть в какой-то части явлением «феодального» вида, в другой части - «патримониального», еще в одной - «бюрократического», а еще в одной - «харизматического». Чтобы под этими словами подразумевалось что-то однозначное, наука должна разрабатывать «чистые» («идеальные») типы всех видов образований, которые обнаруживают последовательное единство как можно более полной смысловой адекватности . Поскольку Вебер считал формирование бюрократии главным аспектом процесса рационализации государственного управления, то для описания особенностей, характерных для бюрократии, он использовал разработанный им идеальный тип «рациональной бюрократии».

По его мнению, идеальный тип - не «гипотеза», он лишь указывает, в каком направлении должно идти образование гипотез. В образовании идеальных типов следует видеть не цель, а средство , или, как охарактеризовал идеальный тип Ф. Тённис, «масштаб для познания и описания реалий» . При этом следует учесть то, что Вебер говорил о фиктивности своих идеальных типов в смысле степени абстрактности этих понятий, дающих лишь необходимые средства для выражений этих абстракций. По этой причине Т. Парсонс считал ошибкой Вебера и его последователей накладывание на реальность его идеальных типов . Хотя это суждение оспаривается. Так, например, А.И. Патрушев, который проделал глубокий анализ критических подходов зарубежных и отечественных авторов к идеально-типической концепции Вебера, пришел к выводу о том, что «неправомерно считать социологический тип фикцией, спекулятивной конструкцией. В большей или меньшей степени он содержит существенные черты действительности» .

У Э. Кассирера имеется одно высказывание, которое можно было бы отнести определенным образом к пониманию соотнесения идеального типа и сущности познаваемой реальности: «сущность сознания характеризуется тем, что ни один содержательный элемент не может в нем полагаться без того, чтобы уже этим простым актом полагания заодно не полагался целый комплекс других содержательных моментов. ...Как раз это «случайное» [многообразие пространства, времени, причинности] и есть то, что доступно познанию и постижимо в его формах, в то время как голая «сущность», которую должно мыслить как основу всех частных определений, теряется в пустоте чистой абстракции. То, что должно понимать как «высшую реальность», как сущность действительности, оказывается, в конечном счете, неким «нечто», которое заключает в себе момент чистой определенности, но уже ничего более из самостоятельной и позитивной определенности не содержит. ...Процесс [сознания] распадается для нас на абсолютно изолированные, не соотнесенные друг с другом частности, вследствие чего объединение их в один результат осталось бы неразрешимой задачей, если бы также и здесь не было возможности постигать целое уже в элементе, а элемент - в целом» . Нои сам Вебер отмечал, что его идеальные типы не имеют ничего общего с «идеалами» в нормативном смысле: «Это - мысленный образ, не являющийся ни исторической, ни тем более «подлинной» реальностью. Еще менее он пригоден для того, чтобы служить схемой, в которую явление действительности может быть введено в качестве частного случая. По своему значению это - чисто идеальное пограничное понятие, с которым действительность сопоставляется, сравнивается для того, чтобы сделать отчетливыми определенные значимые компоненты ее эмпирического содержания» . Более того, ученый был убежден, что «зрелость науки действительно всегда проявляется в преодолении идеального типа, в той мере, в какой он мыслится как эмпирически значимый или как родовое понятие» .

Р. Арон отмечал, что у Вебера идеальные типы характерных признаков общества имеют разную степень абстракции. К более низкому уровню абстракции можно отнести понятие «бюрократия», а к более высокому - типы господства . Действительно, веберовский идеальный тип «рациональной бюрократии» предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятельности. Понятие идеального типа «бюрократия» позволяет, при определенных сопоставлениях, охарактеризовать и дать понимающее толкование реальным историческим целостностям .

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех административных систем, имевшихся в истории, но рациональная бюрократия исследуется им в ходе анализа легального господства. Как известно, для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами . Вебер указал десять таких черт: «1. повинуются, будучи лично свободными, только функциональным должностным обязанностям; 2. при соблюдении принципа строгой должностной иерархии; 3. при соблюдении принципа строгой должностной компетенции; 4. в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного отбора; 5. назначены (но не избраны) в соответствии с профессиональной квалификацией, в самом рациональном случае - посредством экзаменов, при подтверждении своей квалификации дипломом; 6. вознаграждаются строго определенным денежным содержанием, и им большей частью предоставляется право на пенсию, что, конечно, в зависимости от обстоятельств (особенно на частных предприятиях) может быть отменено господином, а также и чиновником; это содержание выплачивается в первую очередь в соответствии с иерархическим рангом, кроме того, с учетом ответственности положения чиновника, в других случаях - по принципу «соответствия статусу»; 7. рассматривают свою должность как единственную или главную профессию;

• 8. исходят из возможности карьеры, т.е. продвижения по служебной лестнице в соответствии с должностным стажем, или результатами служебной деятельности, или в соответствии с тем и другим одновременно, причем продвижения, обусловленного оценками начальников;
• 9. трудятся в условиях полного отделения от средств управления и без присвоения должностного положения; 10. подчинены строгой единообразной служебной дисциплине и контролю» .

Н. Смелзер, обобщая веберовские выводы, выделяет семь основных характерных черт идеального типа бюрократии: «1. Разделение труда, обусловленное определенными правилами или законами. 2. Порядок подчиненности представляет собой иерархию выше- и нижестоящих должностных лиц, которые, в свою очередь, являются начальниками других сотрудников. 3. Публичный офис (канцелярия или «бюро») - основа бюрократии, где собраны письменные документы и, вероятно, справочник, в котором регистрируются и сохраняются сведения о деятельности учреждения. 4. Официальная процедура подготовки должностных лиц в организации. Требования к рядовому делопроизводителю сравнительно просты, но некоторые программы подготовки руководящих работников длинны и сложны. 5. Штатные сотрудники, посвятившие все свои силы деятельности организации, для них это главное занятие. 6. Правила, достаточно общие, более или менее устойчивые, регулирующие режим работы. 7. Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам» .

Д. Битэм указал, что десять веберовских черт бюрократии могут быть сведены к четырем главным признакам: «1. иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству; 2. последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе; 3. безличность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет; 4. специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации» .

Э. Гидденс перечисляет следующие характерные черты «идеальной» бюрократии: «1) существует четкая иерархия власти; 2) установленные правила определяют поведение чиновников на всех уровнях организации; 3) чиновники заняты полный рабочий день и получают должностной оклад; 4) существует разделение между обязанностями чиновника внутри организации и его жизнью за ее пределами; 5) ни одному из членов организации не принадлежат те материальные ресурсы, которые он использует в работе» .

Вебер утверждал, что чем более организация приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе . Другими словами, он полагал, что определяющие характеристики бюрократии выступали необходимым условием организационной эффективности; в результате его модель оказывалась также и нормативной. Вебер писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности» . А в другом месте он утверждал: «Полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства» .

Особое внимание ученый уделял вопросу о власти бюрократии. Здесь его мнение было однозначным: «Политики должны служить противовесом господству чиновников. И наоборот, властные интересы руководящих инстанций служат защитой от господства ловких чиновников, у которых всегда проявляется склонность к неконтролируемой свободе и, прежде всего, к монополизации министерских должностей для продвижения по службе» .

Вебер задается желанием дать ответ на вопрос о том, на каких основаниях возникает господство чиновничества. По его мнению, властное положение всех чиновников, кроме сопряженной с разделением труда техники управления как такового, зиждется на знании. На знании двоякого рода: во-первых, на приобретенном путем специального обучения «техническом» профессиональном знании в широчайшем смысле слова. Но власть чиновников зиждется не только на профессиональных знаниях . По мнению Вебера, сюда добавляется еще и доступное лишь чиновнику, приобретенное с помощью ведомственного аппарата знание конкретных фактов, важных для поведения чиновника, т.е. служебное знание.

Лишь тот, кто может раздобыть для себя такие фактические знания независимо от доброй воли чиновника, в состоянии в конкретных случаях действенно контролировать администрацию . Как и у Маркса, у Вебера сложилось мнение о том, что подобное важнейшее средство власти чиновничества способствует превращению служебного знания в знание тайное из-за пресловутого понятия «служебной тайны» - а это, в конечном счете, вряд ли является средством обезопасить администрацию от контроля. Если нижние ступени ведомственной иерархии контролируются и критикуются вышестоящими органами, то как раз в отношении верхних, т.е. занимающихся «политикой», постов, как считал Вебер, «вообще отсутствует всякий контроль - и технический, и политический» .

Не случайно твердое убеждение ученого состояло в том, что «политическая зрелость выражается не в вотумах недоверия, не в исках против министров и не в прочих зрелищных номерах французско-итальянского неорганизованного парламентаризма, а в том, что нация ориентируется в способе ведения чиновничеством ее дел, непрерывно контролирует его и влияет на него» . Вполне очевидно положение, когда имеющий специальное образование чиновник в профессиональной деятельности по всем статьям превосходит своего вышестоящего руководителя - политического назначенца, ибо профессиональное образование в современных условиях служит неизбежной предпосылкой знания технических средств для достижения политических целей. Но Вебер считал, что «ставить политические цели - вопрос не профессиональный, и профессиональный чиновник не должен определять политику, основываясь лишь на своей специальности» .

В целом, именно творческое наследие М. Вебера положило начало «расколдовыванию» бюрократии как социального феномена. Веберу не удалось создать последовательную теорию бюрократии, но, как бы ни оспаривали его идеи, он смог дать и осуществил научное обоснование социальной и политической роли бюрократии и ее рационального характера.

• Кант И. Критика способности суждения//Собр. соч. в 6 т. - М., 1966. - Т. 5. - С. 400.
• Блау П. Исследования формальных организаций //Американская социология. Перспективы. Проблемы. Метод: Пер. Воронин В.В., Зиньков-ский Е.В. / Ред.: Осипов Г.В. (Вступ. ст.) - М., 1972. - С. 93.
• Вебер М. Типы господства. // Личность. Культура. Общество. - 2008. - Вып. 5-6 (№ 44-45). - С. 30.
• Парсонс Т. Новые тенденции в структурно-функциональной теории // О структуре социального действия. - 2-е изд. - М., 2002. - С. 684.
• Вебер М. Избирательное право и демократия в Германии. С. 143.
• Битэм Д. Указ. соч. С. 170.
• Цит. по: Битэм Д. Указ. соч. С. 169.
• Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма. - М., 2002. - С. 45.
• Гидценс Э. Устроение общества. С. 359.
• Гидценс Э. Устроение общества. С. 528.