Каковы связи и отношения. Общество как социальная система. Вопросы для самопроверки

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Н.В. Ковалева*

ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

В статье раскрываются понятие, цель и признаки административной процедуры. Предпринята попытка показать ее роль в административном процессе и государственном управлении в целом с учетом видового многообразия данной категории. В то же время указывается на малоэффективность административных процедур при «нестабильности» структуры правоотношений.

8 Административная процедура, управленческая деятельность, административный процесс, управляющее воздействие, структура правоотношений, правовое регулирование, государственное управление.

В юридической литературе достаточно подробно изложены положения, раскрывающие природу, назначение и особенности такой правовой категории, как административная процедура. Так, административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектом права для реализации прав и обязанностей1.

Управленческий и административный процессы нередко отождествляют, при этом выделяют собственно управленческие процедуры, где последние представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их

компетенций, законодательных и иных правовых актов2.

* Заведующая кафедрой административного права Костромского государственного технологического университета (КГТУ), доктор юридических наук (e-mail: [email protected]).

1 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

См.: Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.

В целом под административными процедурами понимают: «1) порядок принятия нормативных актов государственного управления; 2) процедуры организации работы органов государственного управления; 3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления; 4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.); 5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов); 6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.»3.

Таким образом, рассматриваемой дефиницией охватывается значительный спектр отношений и фактически описывается деятельность органов власти, в том числе организационная, нормо-творческая, контрольно-надзорная и др.4

В связи с тем, что целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, ее назначение - «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»5.

При изучении правовой процедуры6 делается акцент на ее главной составляющей - реализации основной, т.е. материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основно-

Лапина М.А. Система административного процесса // Вопросы экономики и права. 2012. № 1. С. 36.

4 См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010. С. 19.

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011. С. 140.

6 Административные процедуры можно рассматривать как один из видов юридических, или, как их еще иногда называют, правовых, процедур с характерными схожими признаками.

го правоотношения, без чего сложно понять природу юридической процедуры и механизм ее функционирования7. В то же время необходимо учитывать, что «процессуальная процедура или процесс имеетдве цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация»8.

Относительно административных процедур было высказано мнение о том, что в отношении неопределенных правовых понятий они «неприменимы, так как первые, говоря языком российской теории права, являются «нетипичными нормами» (т.е. лишенными конкретных правил поведения), а вторые воплощают собой логическую вершину формально-юридической конкретной регламентации»9.

В контексте заявленной тематики уместным представляется обозначить признаки юридической процедуры. В частности, в правовой литературе называются следующие: закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры; содержание (обязательная последовательность строго установленных действий); наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур10. Называются и характерные черты изучаемой категории (изложение и закрепление в законах и подзаконных нормативных актах; нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности; обеспечение охраны нормативного режима от нарушений посредством правовых санкций, представляющих собой вид и меру юридической ответственности; ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, гарантирующее правомерность и результативность юридической деятельности)11.

Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная опреде-

Саратов, 1999. С. 19.

9 Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2. С. 123.

См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 29.

11 Подробнее см.: Яковенко О.В. Указ. соч. С. 20.

ленность). Высказывалось мнение, что правовая процедура - это заранее и официально установленная модель (программа) поведения субъектов. Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека. При этом указывается на необходимость их за-

крепления на самом высоком законодательном уровне12.

Однако следует иметь в виду, что «нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий»13. Вместе с тем «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на

практике и в науке»14.

В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Так, в зависимости от характера прав и обязанностей участников они классифицируются на: правопредо-ставительные; связанные с исполнением обязанностей; разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные15. Нередко выделяют юрисдикционные процедуры; процедуры организации деятельности исполнительной власти (обращения, аттестация, процедуры принятия правовых актов управления); процедуры совершения юридически значимых действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор)16.

См.: Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры //Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6. С. 29.

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.

14 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122-123.

15 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.

16 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.

Предлагается также разграничить позитивные и юрисдикцион-ные административные процедуры. Позитивные, в свою очередь, делят на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти - подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят. Внешние процедуры предлагается подразделять на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу)17.

Небезынтересным представляется предлагаемый примерный перечень позитивных административных процедур, включающий: организационные процедуры (делопроизводство); нормотворче-ские процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание); процедуры, связанные с совершением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с юридически значимыми действиями (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); контрольно-надзорные процедуры; процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений; процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; коллизионные процедуры (административно-защитные), связанные с рассмотрением жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления18.

В зависимости от первостепенности задачи, стоящей перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, выделяют охранно-ограничи-тельные и наделительные процедуры. Первые направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений для частных лиц, а также контроле над их соблюдением. Задача же наделительных процедур состоит в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юриди-

См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 96.

18 См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 28-29.

чески значимых действий. В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, т.е. классифицируются в за-

В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности можно выделить процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих производств и внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства20.

В связи с тем, что «управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан»21, его совершенствование и эффективность приобретают особое значение в настоящее время. Справедливо указывается на совершенствование государственного управления и его эволюционирование, где «при коренном изменении принципов построения государства эволюционное развитие уступает место кардинальной перестройке всего государственного аппарата, сопровождаемой установлением новых и отменой части или всех институтов прежней системы государственных учреждений. Позитивный результат реформирования достигается при своевременном установлении адекватных новым

условиям институтов государства, а также при адаптации к назван-

ным условиям действовавших учреждений»22.

19 См.: Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16-17.

См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова,

B.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 427-428.

Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 17.

Исходя из того, что «правовые процедуры составляют существо механизма реализации закона»23, можно говорить об определенной зависимости эффективности государственного управления от качества (содержания, содержательной наполненности) административных процедур. Весьма условной может быть аналогия «административной процедуры» с неким «порядком взаимодействия», тем самым механизмом, который способствует более эффективному государственному управлению24. Это закономерно, так как «юридически закрепленная процедура позволяет поэтапно регламентировать акты поведения субъектов отношений, устанавливая оптимальный с точки зрения соблюдения интересов сторон путь

достижения социальной цели»25.

Обращает на себя внимание и то, что на современном этапе развития общества наблюдаются устойчивые тенденции, влияющие на базовые элементы структуры правоотношений. В частности, усматривается видоизменение субъектного состава правоотношений. На этот процесс оказывают влияние многочисленные объективные факторы (переход к кибер-физическим системам, объединение аппаратной, логистической и технологической систем), а также формирование объединенных систем управления на основе слияния систем управления технологическими процессами и систем организационного управления26. Нельзя не отметить и тенденцию к необоснованному и малокон-тролируемому расширению содержания правоотношения. Приходится констатировать, что в большинстве случаев искусственно расширяется содержание правоотношения с использованием существенного и не всегда оправданного объема нормативных регуляторов.

Таким образом, административная процедура наряду с государственной функцией и государственной услугой - важнейший элемент, неразрывно связанный с осуществлением гражданами своих законных прав и обязанностей. В известной мере она отра-

24 См., например: Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 138-148.

Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.

26 См.: Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 13, 35.

жает уровень демократизации современного общества и состояние

законности2".

Совершенствование управления в целом зависит, в том числе, и от конкретных управленческих действий, вариативность которых составляет непосредственно управленческую деятельность. В то же время необходимо отметить, что административные процедуры представляют собой малоэффективный инструмент регулирующего воздействия (управленческой конструкции) при нестабильности структуры правоотношений.

Учитывая возрастающий объем общественных отношений и необходимость их регламентации, можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе управленческая деятельность будет осуществляться преимущественно в рамках административных процедур (совокупность которых формирует и корректирует административный процесс). Поэтому рассматриваемая правовая категория требует серьезного научного изучения в контексте эффективности управляющего воздействия в целях совершенствования государственного управления.

БИБЛИОГРАФИЯ

Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.

Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011.

Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2.

Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.

Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015.

Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.

См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 19.

См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010.

Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Лапина М.А. Система административного процесса //Вопросы экономики и права. 2012. № 1.

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004.

Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.

Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.

Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.

Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры // Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6.

Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.

Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. Процедуры могут требовать совершения и чисто ритуальных действий для придания процессу особой торжественности. Долгое время институт административной процедуры изучался в купе с другими правовыми институтами, хотя осуществлял наибольший объем регуляции между элементами административной деятельности.

Какова же роль административных процедур? Если это рациональные, эффективные, открытые административные процедуры, то на практике можно увидеть устойчивый и чёткий порядок управленческой деятельности. Хорошая процедура предполагает совершение органом управления таких действий и «включение» в процесс таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел. Тем самым обеспечивается эффективность управления - достижение оптимального результата при разумной экономии сил, времени и средств.

Административные процедуры призваны создавать условия, позволяющие своевременно выявлять проблемы, нуждающиеся в разрешении, и гарантирующие полноту, всесторонность и объективность анализа информации, а также само принятие решений. Процедуры способствуют внедрению научных достижений в практику управленческой работы. Например, повысить научную обоснованность управленческих решений помогают процедуры, предусматривающие участие научных учреждений в разработке проектов решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертиз.

Административные процедуры имеют большое значение для реализации различных социальных интересов, обеспечения их гармоничного сочетания и приоритетов. Носители и выразители социальных интересов часто выступают в роли участников управленческого процесса. К сожалению, наши административные процедуры очень мало внимания уделяют проблеме регулирования всякого рода разногласий. Кроме того, разнообразие взглядов людей на тот или иной вопрос во многом зависит и от их жизненного опыта, компетентности и многих других факторов. Возможная коллизия мнений также требует процедур их разрешения.

Любая деятельность, проводимая в рамках закона, основывается на общих принципах, призванных обеспечивать открытость, демократичность и законность. Так, к примеру, Федеральный закон об административных процедурах Швейцарии от 20.12.1968 г. закрепляет следующие принципы: принцип легальности, необходимости правового обоснования, необходимости обоснования в форме закона, законности и усмотрения, применения вновь принятого регулирования в текущей процедуре, равенства, следования устоявшейся практике, принцип публичного интереса и соразмерности, запрет произвола, принцип веры и доверия, запрет злоупотребления правом, заперт противоречивого поведения, отказ в применении права, запрет сверхформализма.

В теории встречаются также и иные принципы административных процедур:

- Принцип расследования - гражданин не обязан доказывать обстоятельства дела, которые интересуют орган власти. Орган власти сам в силу своих обязанностей должен выяснить необходимые факты.

- Принцип соразмерности - общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества. Предписанные меры для достижения этой цели должны быть минимально обременительными. Если существуют мене обременительные меры, тогда должны быть применены именно они.

Запрет бессмысленного применения права - норма, которая при сложившихся обстоятельствах очевидно бессмысленна, не должна применяться.

Запрет формализма - не позволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого- либо заявления, к примеру), это не должно быть поводом для отказа принять это заявление, если, конечно, цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения.

Очевидные ошибки в письме и счете - должны исправляться органом власти в силу его служебных обязанностей. Подобные очевидные ошибки учреждение обязано исправлять самостоятельно, и не может вследствие этого объявить документ недействительным или отказываться его принять7.

Принцип переадресации в компетентный орган - если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то чиновники не вправе отклонить заявление, но обязаны самостоятельно осуществить переадресовку;

• «принцип координации процедур» — если гражданин обращается в орган власти за получением специального разрешения на тот или иной вид деятельности, то он вправе подать соответствующий запрос всего лишь в одно государственное учреждение;
• «принцип общения по почте» - неправомерно принуждать граждан лично являться в государственное ведомство, чтобы получить там тот или иной формуляр, подать заявление или представить иные документы. Гражданин вправе сделать это по почте;
• «принцип соразмерности» — общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества;
• запрет сверхформализма — непозволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления, к примеру), это не должно служить поводом для отказа;
• принцип прямого применения Конституции - в случае если положения какой-либо инструкции противоречат конституционным правам, Конституция должна применяться напрямую.

Согласно статье 3 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» административные процедуры основываются на принципах:

1) законности;

2) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим;

3) равенства всех перед законом и судом;

4) приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;

5) обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;

6) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;

7) учета общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;

8) поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в том числе противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;

9) единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;

10) четкого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства;

11) экономичности и эффективности.

Рассмотрим на примере Федерального закона об административных процедурах Швейцарии от 20.12.1968 г., какие принципы административных процедур закреплены у них:

1. Принцип легальности (законности)

Принцип легальности (законности) нашел свое закрепление в ст. 5 новой Федеральной Конституции Швейцарии. Суть этого принципа сводится к тому, что право представляет собой одновременно как основу, так и своего рода “ограничитель” любых действий государства. Под правом понимаются не только законы, но и иные правовые источники, содержащие нормы, создающие права и обязанности.

Цель данного принципа (применительно к нашей теме) удержать административные процедуры в рамках, предписанных правом, превратить право в ограничитель административной деятельности.

Источниками административного права являются Конституция (включая неписаные конституционные принципы), законы, акты законодательных, исполнительных и судебных органов, международные договоры, общие принципы права, “судебное право”, т.е. не отдельные прецеденты, а выведенные многолетней судебной практикой общие правила, а также (в случае наличия пробелов в законодательстве) обычное право.

Суть действия принципа легальности сводится также к обеспечению защиты прав индивидуума от вмешательства со стороны государства. Именно поэтому принятые решения подлежат опубликованию до вступления их в силу, из чего свою очередь выводится запрет обратной силы.

2. Необходимость правового обоснования

Любая деятельность государства должна быть основана на общих правовых правилах, выраженных весьма определенно.

Следование этому принципу обеспечивает равенство всех перед законом и правовую безопасность. Если норма, на которую опирается решение администрации, сформулирована достаточно ясно и понятно, то прогнозирование решения того или иного органа власти не представляет труда. Поэтому недопустимо издание “расплывчатых” правовых актов, предоставляющих администрации чрезмерную свободу усмотрения.

Именно поэтому Федеральный Суд отметил, что закон должен быть сформулирован настолько четко, чтобы каждый мог соизмерять с ним свое поведение и с максимальной степенью вероятности предвидеть последствия поведения, идущего вразрез с требованиями закона.

Федеральный Суд признал достаточно определенной и тем самым не противоречащей Конституции формулировку нормы Уголовно-процессуального кодекса кантона Базель-Ланд, предоставляющую прокурору право давать разрешение на ограничение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений, “если тяжесть преступления оправдывает подобное вмешательство”.

3. Необходимость обоснования в форме закона

В данном случае требование законности идет “еще дальше”, чем в случае правового обоснования. В качестве обоснования требуется не просто норма права, а закон в его формальном смысле, т.е. принятый в соответствии с требованиями Конституции парламентом или на референдуме.

Именно в такой форме (в форме закона) должны быть сформулированы наиболее существенные элементы регулирования административной деятельности. Любые существенные вмешательства в права и свободы индивидуума должны иметь под собой законную основу.

4. Законность и усмотрение

Ни один закон не в состоянии предусмотреть регулирование всех конкретных случаев и ситуаций. Зачастую подходящее решение должно быть найдено исходя из конкретных обстоятельств. Поэтому свобода усмотрения служит дополнением принципа законности. Вопрос, какую свободу усмотрения предоставляет та или иная норма административным органам, решается при помощи толкования.

Свобода усмотрения не означает вседозволенности. Органы власти должны пользоваться этой свободой, руководствуясь Конституцией и конституционными принципами (равенство перед законом, соразмерность и т.п.), и не вправе принимать произвольные решения.

Выполняя свой долг по защите публичных интересов, административные органы должны действовать в соответствии с общим смыслом и предназначением законодательства.

Такая “ограниченность” свободы усмотрения тесно связана с обязанностью обоснования любого решения или распоряжения, которая, в свою очередь, проистекает из принципа справедливого слушания (рассмотрения) дела.

5. Применение вновь принятого регулирования в текущей процедуре

Если после начала административной процедуры вступает в силу новый закон, то встает вопрос: следует ли применять его или руководствоваться старым, действовавшим на момент начала процедуры? При этом, применяя право, администрация должна заботиться о сохранении у затронутых лиц доверия к действующему праву.

После подачи г-ном N. запроса о выдаче разрешения на строительство был принят новый закон о строительстве. В соответствии со старым законом разрешение следует выдать, а по новому должен последовать отказ. Какой закон должен применить орган власти?

В принципе вопрос о переходном регулировании должен решаться законодателем. Если же подобное регулирование отсутствует, то при принятии решения следует руководствоваться общими принципами.

Практика Федерального Суда Швейцарии по данному вопросу весьма противоречива. С одной стороны, Суд установил в качестве принципа, что администрация должна применять тот акт, который действует на момент принятия решения. Следовательно, следует применять новый закон. Однако, с другой стороны, в ряде решений Суд указал, что в целях охраны общего доверия к праву в некоторых случаях следует оставлять без внимания последовавшие после начала процедуры изменения в законодательстве.

Таким образом, применение нового права ограничивается принципом веры и доверия.

В 1970 г. при изменении зонирования земель в одном из кантонов возникла необходимость изъятия земельного участка с условием выплаты собственнику компенсации. Процедура оценки земельного участка, инициированная собственником, затянулась на 10 лет, и к моменту ее окончания вступил в силу новый закон, согласно которому проведенное зонирование более не подлежало обязательному компенсированию. Что же решил суд? Разумеется, оценка участка и процедура компенсации давно должны были закончиться (еще до вступления в силу нового регулирования), однако в том, что они затянулись сверх всякой меры, вины собственника не было. Поэтому, руководствуясь принципом веры и доверия, суд предписал выплатить компенсацию по старому закону.

6.Принцип равенства

Равенство всех перед законом отчасти достигается благодаря подчинению администрации букве закона. Равенство означает, что, сталкиваясь с разрешением аналогичных случаев, административный орган обязан применить закон одинаковым образом во всех этих случаях.

Любые отклонения от единообразного применения, не оправданные никакими вескими причинами, являют собой нарушение принципа равенства.

В то же время суд признал, что различия в режиме содержания лиц, находящихся в предварительном заключении, и лиц, отбывающих наказание по решению суда (в особенности что касается правил предоставления отпусков), не являются нарушением принципа равенства всех перед законом.

7. Следование устоявшейся практике. Изменение практики

Устойчивость практики администрации и суда имеет огромное значение. Этого требуют упоминавшиеся выше принципы равенства и охраны доверия. Однако возникают ситуации, вынуждающие изменить сложившуюся практику. Изменения допустимы, если существуют следующие предпосылки:

• · наличие веских оснований для введения новой практики;
• · изменение практики должно быть последовательным, т.е. не просто исключение из общего правила в единичном случае, а последовательная замена старой практики новой;
• · интерес в правильном и справедливом правоприменении должен “перевешивать” интерес правовой безопасности;
• · изменение практики не должно представлять собой нарушения принципа веры и доверия.

8. Принцип публичного интереса и соразмерности

Статья 5 новой Федеральной Конституции Швейцарии предписывает, что действия государства “должны преследовать публичные интересы и быть соразмерными”.

Дать определение понятия “публичного (общественного) интереса” - задача необычайно сложная. Очень часто ответ на вопрос, преследует ли то или иное действие или решение публичный интерес, зависит от анализа конкретных обстоятельств. Оценка осложняется еще и тем, что данная категория не постоянна во временном и пространственном отношении. То, что вчера отвечало публичным интересам, сегодня уже противоречит им. С развитием человечества появляются все новые виды “интересов” - к примеру, охрана окружающей среды.

Однако есть так называемое “ядро” публичных интересов - наиболее важные из них: общественный порядок и безопасность, здоровье и нравственность, порядочность в деловых отношениях, планирование и зонирование земель и застройки, охрана труда, наличие недорогого жилья, охрана окружающей среды и т.д.

Преследование общественных интересов “наталкивается” на частные интересы. В этом случае следует оценить и те и другие и определить, что в данном случае “перевешивает”. Оценка частных и публичных интересов производится при помощи применения принципа соразмерности, т.е. соразмерности между целью и методом вмешательства.

Принцип соразмерности требует того, чтобы применяемая мера вмешательства, с одной стороны, была пригодной для достижения поставленной цели, а с другой стороны - необходимой. Если той же цели можно достичь более “мягкими” мерами, то следует применять именно их.

Один из слушателей курсов горных проводников, успешное окончание которых необходимо для получения соответствующего патента, был отчислен под предлогом непригодности из-за того, что в свое время уклонился от армейской службы. Суд признал данное решение несоразмерным, так как неверно судить о пригодности к работе в горах, опираясь исключительно на факт службы в армии.

Под произволом понимается такое поведение администрации, которое не понятно для затронутых им лиц и не может быть объяснено при помощи разумных аргументов. Произвол часто связан со злоупотреблением властью. Произвольными являются такие акты администрации, которые ничем не обоснованы, представляются бессмысленными, грубо нарушают существующее законодательство или общепризнанные принципы права, а также явно противоречат принципу справедливости.

· Примером произвола может служить упоминавшееся выше исключение слушателя курсов горных проводников, который якобы не пригоден для этой деятельности, так как уклонился от армии.

· Не что иное, как произвол, есть и возложение процессуальных расходов на оправданного в уголовном деле ввиду неподобающего поведения его родственников во время процесса.

Производным от запрета на произвол является в швейцарском праве также принцип самостоятельного устранения административным органом неумышленных ошибок в письме и счете, допущенных заявителями в поданных документах.

10. Принцип веры и доверия

Этот принцип определяет не только отношения между администрацией и гражданами, но и поведение граждан по отношению к органам власти и также закреплен в новой Федеральной Конституции.

Производным по отношению к нему является принцип охраны доверия.

Гражданин имеет право на защиту своего доверия по отношению к заверениям органа власти или иному поведению администрации, обосновывающему определенные ожидания.

Если в период рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство регулирование изменилось таким образом, что данное строительство не может быть более разрешено, то податель заявления не вправе требовать возмещения ему затрат на проектирование. Однако если подача именно этого запроса побудила строительное ведомство к изменению регулирования с целью его запрета, то ставшие бессмысленными затраты потенциального застройщика подлежат компенсированию. Компенсировать придется данные затраты и в том случае, если еще перед подачей запроса застройщик получил уверения ведомства в том, что существующее регулирование в ближайшем будущем останется неизменным, положившись на которые он и начал проектирование.

Принцип охраны доверия зачастую вступает в противоречие с принципом законности, так как в силу конкретных обстоятельств может требовать неприменения соответствующего законодательного регулирования.

Под злоупотреблением правом понимается, согласно судебному определению, “такое применение правовых средств, при котором достигаются цели, противные данным средствам”.

Явно злоупотребляет правом то ведомство, которое умышленно затягивает вынесение решения, выжидая момента, когда правовое положение затронутой стороны существенно ухудшится.

Еще один пример злоупотребления: сторона на ранней стадии процедуры умышленно не прибегает к обжалованию действий органа власти (к примеру, жалоба на пристрастность судьи), хотя жалоба уместна и должна быть принесена, и использует это право только в случае негативного для нее исхода дела.

10.2 . Запрет “противоречивого поведения”

Если орган власти занял по тому или иному вопросу определенную точку зрения, то он не вправе менять ее без веских на то оснований.

Если частные лица, положившись на данные им неверные разъяснения относительно возможности обжалования или на существующую практику, используют это право, которым на самом деле не обладают, и подают жалобу, то они подлежат освобождению от процессуальных расходов.

Если налоговый орган вынуждает налогоплательщиков добровольно заявить об укрытых доходах, пообещав неприменение к ним штрафных санкций, то он не вправе затем штрафовать их.

Следователь пообещал выпустить обвиняемого под залог. Однако затем он вынес решение о конфискации суммы залога, так как имелось обоснованное подозрение, что эти деньги были добыты нечестным путем. Суд не усмотрел в действиях следователя нарушения запрета “противоречивого поведения”.

11. Отказ в применении права

Отказ в применении права имеет место, когда в соответствии с материальной или процессуальной нормой налицо право стороны на определенную процедуру, однако орган власти своими действиями или бездействием игнорирует его и, несмотря на наличие заявления стороны, не рассматривает дело.

Судом было признано, что незаконное затягивание рассмотрения дела или отказ в вынесении распоряжения равносильны вынесению распоряжения.

Если административный орган, рассматривая дело о выдаче разрешения на строительство, не реагирует на протест собственника соседнего участка, хотя последний реализует свое законное право, налицо нарушение запрета на отказ в применении права.

12. Запрет сверхформализма

Запрет сверхформализма представляет собой один из аспектов отказа в применении права.

Суть данного запрета сводится к подчинению процессуального права материальному.Безусловно, формальные процессуальные предписания необходимы, однако их применение не должно превращаться в самоцель. Администрация не вправе чрезмерно строго следовать предписаниям формы, если это не оправдано интересами дела и недопустимым образом осложняет доступ граждан к реализации их законных прав и интересов. Если гражданин подает документы не на государственном языке (в данном случае речь шла об итальянском), административный орган не вправе просто оставить их без внимания (это было бы нарушением запрета сверхформализма), а обязан предоставить гражданину дополнительный срок для осуществления перевода

Как уже было сказано, такие или похожие принципы действуют в демократических правовых государствах как следствие принципа правового государства, даже если они не зафиксированы в законе. Многие государства перешли к законодательному закреплению этих принципов в законе об административных процедурах.

Казалось бы, казахстанский законодатель затронул все основополагающие начала в виде принципов, но в реальности, мы видим произвол исполнительных органов, злоупотребление властью, умышленное затягивание вынесения решения, создание всяческих дополнительных административные барьеров и препонов.

Конечно, каждому государству присущи только ему специфичные принципы административных процедур, поэтому чрезмерное копирование не приведет к желаемому результату. Мы полагаем, что возникла необходимость совершенствовать механизм «оживления» принципов административных процедур, так как вся деятельность органов государственного управления должна изначально базироваться не на нормах, не на других правовых аспектах, а именно на принципах.

Список литературы:

1. 1. Подопригора Р.А. Административное право: учебный курс / под ред. Подопригора Р.А. - Алматы, 2010. С.214
2. 2. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дисс. канд.юрид.наук. - М.: Институт государства и права РАН, 2002. -С. 79
3. 3. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» Алматы: Жеты Жаргы, 2001. -16 с.
4. 4. «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» Указ Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 г.№ 1449 / САПП РК, 2004 . № 36, ст.474.
5. 5. Давыдова Г.И. Юридические процедуры в гражданском праве. Общая характеристика. Автореф. дисс….к.ю.н. Казань, 2004. С.7.

Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера.
Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций.
Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации.
Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные.
Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти 6 .

• Правотворческая процедура включает ряд последовательных стадий:
• принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
• подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской (обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
• принятие или утверждение проекта;
• государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие регистрации актов является основанием для признания их недействительными;
• опубликование принятого нормативного акта. Зарегистрированные акты подлежат обязательному опубликованию в течение 10 дней со дня регистрации.

Правоприменительные процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную , организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел, возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.

• Административные (регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом специфических черт:
• обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
• призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера;
• в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти;
• обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
• регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов.

Различного рода административные процедуры есть способ существования управленческого процесса, который может быть представлен как система административных процедур правотворческого и регулятивного характера. Административные процедуры обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений между органами исполнительной власти и частными лицам.

• К основным из них относятся:
• процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
• процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.);
• правила выдачи лицензий;
• процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.);
• порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
• порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
• процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
• порядок сертификации продукции, работ и услуг;
• процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
• порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д.

Административная процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д.
В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами.

• К ним, в частности, относятся:
• принцип соразмерности : общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными;
• принцип расследования : гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
• запрет сверхформализма : если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др.

В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму.
Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти.
Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство, ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа. Юрисдикция - это "правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном решении, которое "говорит право", т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права. Юрисдикция как "суждение о праве" состоит в том, чтобы "говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае, высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов.
Юрисдикционная (правоохранительная) процедура , или юрисдикционное производство,- это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Она связана с "суждением о праве", а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон . Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора.
Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около 450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную формы.
В рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей. Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение административных споров, непосредственно связаны с функционированием института административной юстиции.

Многообразная управленческая, контрольная, экономическая и иная деятельность всегда сопряжена с нормативными правилами и усмотрением. Дистанция между ними всегда подвижна, поскольку от правового начала до его реального окончания каждый субъект права проходит ее сам. Ошибки, отступление от норм, злоупотребления встречаются постоянно.

В публично правовой сфере их можно предотвращать с помощью тех или иных способов упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален в настоящее время вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально - экономическую деятельность.

Понимание процедуры как порядка не вызывает никаких сомнений. Оно породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развивается законодательный, бюджетный, гражданский процесс и т. п. Сложнее на практике формируется процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамики развития, быстротекучести.

Существование процедур в административных и местных органах власти наблюдалось и ранее, так министерства и ведомства часто принимали регламенты, правила и т. п., посвященные в основном регулированию организационных вопросов. И все же многие органы обходились без легально установленных процедур.

Довольно часто в законах содержится понятие «порядок», которое можно рассматривать как процедуру действий, подлежащих осуществлению, и подготовки правовых актов и документов, которые следует разобрать, утвердить и ввести в действие.

Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным 1 . В науке административного права юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи система процессуального законодательства, а в частности административные процессы и административное производство 2 .

Под процедурой в узком смысле обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого - либо дела, решения, задания 3 .

Понимание процедур в позитивном смысле породило интерес к изучению управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан и т.п.). Ю.А. Тихомиров высказывал мнение о том, что «административные процедуры это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей 4 ». Возникает вопрос: каковы же критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою специфику и сольются со своим объемом деятельности, а административные усмотрение исчезнет. В этой связи вполне обоснована постановка вопроса об элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их критерии. К таким элементам относятся:

• а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных норм;
• б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых компетентными субъектами;
• в) стадии деятельности компетентных субъектов и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;
• г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).

Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По своей природе они являются преимущественно организационно - функциональными правилами. Их юридический аспект выражен в расчленении диспозиции материальной нормы 1 .

В гражданском и уголовном процессах система норм строго регламентирована законом. Их нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям. В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права, нужны иные процедуры. С помощью процедур организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Речь идет о резком увеличении законодательного регулирования административных процедур. Лишь тогда эти процедуры выйдут из - под опеки подзаконных актов и станут на прочную и стабильную почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому доказательством 2 .

В самом деле, законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. В США с 1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод законов США. Титул 5 главы 1-5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агенств по рассмотрению обращений. В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами. Близок к ним по структуре и Административно - процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.); Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); Закон об административной процедуре в Болгарии (1979 г.) 1 .

Детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав граждан от произвола администрации. Данный принцип современного административного права диктует необходимость тщательного регулирования административных процедур, закрепляющих порядок позитивной деятельности органов и должностных лиц публичной администрации по отношению друг к другу и иным участникам управленческой деятельности, прежде всего к гражданам. В отличие от традиционного административного процесса, имеющего юрисдикционную направленность, административные процедуры призваны гарантировать граждан от злоупотреблений властью посредством установления на уровне закона единых прозрачных правил, определяющих порядок осуществления полномочий органов и должностных лиц государственного аппарата. Этими правилами должна быть пронизана деятельность Администрации по рассмотрению обращений граждан, принятию административно - правовых актов, совершению распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений предписаний, контрольно - надзорных, координационных, регистрационных, лицензионных и иных функций управления. Зарубежный опыт законодательного оформления и исполнения административных процедур свидетельствует о том, что именно благодаря прозрачности и относительной простоте гражданин может быть защищен от ведомственного произвола 2 .

По существу административные процедуры призваны играть сдерживающую, ограничительную роль в процессе реализации государственными и местными органами власти принадлежащих им полномочий, лишая их возможности злоупотреблять своим статусом, сводя к минимуму необоснованное административное усмотрение, исключая чрезмерную свободу публичных органов и их должностных лиц в определении допустимого режима собственно управленческой деятельности. Все это подчеркивает исключительную значимость юридических процедур осуществления исполнительной власти.